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1. 질의요지

「건축법」 제60조제1항에서는 허가권자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며, 이하 같음)는 가로구역(街路區域)(각주: 도로로 둘러싸인 일단(一團)의 지역을 말하며, 이하 같음)을 단위로 하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 수 있다고 규정하면서(본문), 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가로구역의 높이를 완화하여 적용할 필요가 있다고 판단되는 대지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회의 심의를 거쳐 높이를 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있고(단서), 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제82조제4항에서는 같은 법 제60조제1항 단서에 따라 가로구역의 높이를 완화하여 적용하려는 경우에 대한 구체적인 완화기준은 같은 법 시행령 제82조제1항 각 호의 사항을 고려하여 건축조례로 정한다고 규정하고 있는바, 

  가. 허가권자가 「건축법」 제60조제1항 본문에 따라 가로구역의 건축물 높이를 지정ㆍ공고하려는 경우,(각주: 「건축법」 제60조제2항에 따라 허가권자 중 특별시장이나 광역시장이 조례로 정하려는 경우를 포함함) 같은 법 제8조 및 「녹색건축물 조성 지원법」(이하 “녹색건축법”이라 함) 제15조제2항제2호에 따른 건축물의 높이 완화의 특례를 중첩적으로 적용할 수 있는지?

  나. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 「건축법」 제60조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제82조제4항에 따라 건축조례로 가로구역의 건축물 높이를 완화하려는 경우, 같은 법 제8조 및 녹색건축법 제15조제2항제2호에 따른 건축물의 높이 완화의 특례를 중첩적으로 적용하도록 규정할 수 있는지?

※ 질의배경

  국토교통부는 위 질의요지와 관련하여 내부 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

 가. 질의 가에 대해

  이 사안의 경우 「건축법」 제8조 및 녹색건축법 제15조제2항제2호에 따른 건축물의 높이 완화의 특례를 중첩적으로 적용할 수 없습니다.

 나. 질의 나에 대해

  이 사안의 경우 건축조례로 「건축법」 제8조 및 녹색건축법 제15조제2항제2호에 따른 건축물의 높이 완화의 특례를 중첩적으로 적용하도록 규정할 수 없습니다.

3. 이유

 가. 질의 가에 대해

  「건축법」 제8조 및 녹색건축법 제15조제2항제2호는 일정한 요건을 충족하는 경우에 예외적으로 건축물의 높이 기준을 완화하여 적용할 수 있도록 한 규정인바, 일정한 원칙에 대한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석할 수는 없습니다(각주: 법제처 2016. 8. 29. 회신 16-0128 해석례 및 법제처 2018. 9. 3. 회신 18-0283 해석례 참조).

  그런데 「건축법」 제8조에서는 리모델링이 쉬운 구조의 공동주택에 대한 건축허가를 신청하면 같은 법 “제60조에 따른 기준”을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있고, 녹색건축법 제15조제2항제2호에서는 녹색건축물 조성 활성화를 위해 일정한 기준에 적합한 건축물에 대하여 “「건축법」 제60조에 따른 건축물의 높이” 기준을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하여, ‘「건축법」 제60조’에 따른 건축물의 높이 기준을 예외적으로 완화할 수 있도록 하고 있는바, 이는 같은 조 제1항 본문에 따라 지정ㆍ공고된 건축물의 높이를 기준으로 같은 법 제8조 및 녹색건축법 제15조제2항제2호에 따라 높이 기준의 완화 특례를 적용할 수 있는 경우를 규정한 것으로, 각 법령에서는 하나의 건축물의 높이 완화에 대하여 여러 특례 규정을 중첩하여 적용할 수 있는지 여부에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.

  또한 「건축법」 제60조제1항은 종전의 구 「건축법」(각주: 1999. 2. 8. 법률 제5895호로 일부개정되기 전의 것을 말함)에서 건축물 높이를 대지가 접한 도로 너비의 1.5배 이내로 제한하면서 복잡한 예외규정을 두고 있는 등 일반주민이 쉽게 알 수 없는 불편을 해소하기 위하여, 높이 제한 기준을 단순화하여 누구나 쉽게 알 수 있도록 가로구역을 단위로 허가권자가 최고 높이를 지정ㆍ공고할 수 있도록 한 것으로,(각주: 1999. 2. 8. 법률 제5895호로 일부개정된 「건축법」 관련 국회 검토보고서 참조) 「건축법」 제60조제1항 본문에서 가로구역별 건축물의 높이에 대한 일률적인 제한 기준을 정하면서 단서에서 건축위원회의 심의를 거쳐 그 높이를 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있을 뿐인바, 해당 규정을 건축법령 및 다른 법령에 따른 건축물 높이 완화의 특례를 중첩적으로 적용하게 하려는 취지의 규정으로 보기는 어렵습니다.

  더욱이 「건축법」에서 건축물의 높이를 제한하는 규정을 둔 취지는 일조ㆍ채광ㆍ통풍 등을 원활하게 하여 개방감을 확보하고 도시의 미관과 쾌적하고 위생적인 생활환경을 조성하기 위한 것으로서,(각주: 법제처 2018. 9. 3. 회신 18-0283 해석례 참조) 같은 법 시행령 제82조제1항에서 같은 법 제60조제1항 본문에 따라 가로구역을 단위로 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 때 해당 가로구역이 접하는 도로의 너비(제2호), 도시미관 및 경관계획(제4호) 등을 고려하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 법 제60조제1항 본문에 따라 지정ㆍ공고한 가로구역 내 건축물의 높이는 건축물 자체의 미관, 경관은 물론 건축물 주변에 대한 일조ㆍ채광 등의 영향을 고려해 엄격하게 관리할 필요가 있습니다.

  따라서 허가권자가 「건축법」 제60조제1항 본문에 따라 가로구역의 건축물 높이를 지정ㆍ공고하려는 경우, 같은 법 제8조 및 녹색건축법 제15조제2항제2호에 따른 건축물의 높이 완화의 특례를 중첩적으로 적용할 수 없다고 보아야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  「건축법」 제60조제1항 본문에 따라 허가권자가 가로구역 내 건축물의 높이를 지정ㆍ공고하는 경우 건축법령 및 다른 법령에 따른 건축물의 높이 완화의 특례를 중첩적으로 적용할 수 있도록 할 정책적인 필요성이 있다면 입법적 근거를 명확히 규정할 필요성이 있습니다.

 나. 질의 나에 대해

  「건축법」 제60조제1항 단서에서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 가로구역의 높이를 완화하여 적용할 수 있도록 규정하고 있는 것은 가로구역 내 일정한 대지의 위치, 면적, 형태 등을 고려하여 해당 대지에 건축되는 건축물의 높이를 완화하여 적용할 수 있도록 한 것으로, 같은 항을 같은 법 제8조나 녹색건축법 제15조제2항제2호와 같은 건축물의 높이 기준 완화에 관한 여러 특례를 중첩하여 적용할 수 있도록 하는 것을 허용하는 규정으로 보기는 어렵습니다.

  또한 「건축법」 제8조에서는 리모델링이 쉬운 구조의 공동주택에 대해 “같은 법 제60조에 따른 기준”을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있고, 녹색건축법 제15조제2항제2호에서는 녹색건축물 조성의 활성화 대상 건축물에 대해 “「건축법」 제60조에 따른 건축물의 높이”를 완화하여 적용할 수 있다고 규정하여, ‘「건축법」 제60조’에 따른 건축물의 높이 기준을 예외적으로 완화할 수 있도록 하고 있는바, 이는 같은 조에 따른 건축물의 높이를 기준으로 하여 그 높이를 완화할 수 있는 특례를 규정한 것으로, 각각의 법률에서 건축조례로 하나의 건축물에 대하여 여러 높이 완화 특례 규정을 중첩적으로 적용할 수 있도록 하는 별도의 근거는 규정하고 있지 않습니다.

  더욱이 「건축법」에서 건축물의 높이 제한에 관한 근거를 둔 취지는 일조ㆍ채광ㆍ통풍 등을 원활하게 하여 개방감을 확보하고 도시의 미관과 쾌적하고 위생적인 생활환경을 조성하기 위한 것으로서, 같은 법 제60조제1항 단서 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제82조제4항에 따라 건축조례로 가로구역의 높이를 예외적으로 완화하여 적용하는 기준을 정하는 경우에도 같은 법 제60조제1항 본문에 따라 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 때와 마찬가지로 가로구역이 접하는 도로의 너비, 도시미관 및 경관계획 등 같은 법 시행령 제82조제1항 각 호의 기준을 고려하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 가로구역의 높이 기준을 예외적으로 완화하기 위하여 그 기준을 건축조례로 정하는 경우에도 법령의 명시적인 위임 없이 임의로 건축물의 높이 완화 특례를 중첩적으로 적용하는 내용까지 포함시킬 수는 없습니다.

  따라서 이 사안의 경우 건축조례로 「건축법」 제8조 및 녹색건축법 제15조제2항제2호에 따른 건축물의 높이 완화의 특례를 중첩적으로 적용하도록 규정할 수 없다고 보아야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  「건축법」 제60조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제82조제4항에 따라 가로구역의 높이에 대한 구체적인 완화기준을 건축조례로 정하는 경우, 건축법령 및 다른 법령에 따른 건축물의 높이 완화의 특례를 중첩할 수 있는 등 그 적용방식에 대해서까지 정할 수 있도록 할 정책적인 필요성이 있다면 입법적 근거를 명확히 규정할 필요성이 있습니다.
 <관계 법령>
건축법
제8조(리모델링에 대비한 특례 등) 리모델링이 쉬운 구조의 공동주택의 건축을 촉진하기 위하여 공동주택을 대통령령으로 정하는 구조로 하여 건축허가를 신청하면 제56조, 제60조 및 제61조에 따른 기준을 100분의 120의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율로 완화하여 적용할 수 있다.
제60조(건축물의 높이 제한) ① 허가권자는 가로구역[(街路區域): 도로로 둘러싸인 일단(一團)의 지역을 말한다. 이하 같다]을 단위로 하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 수 있다. 다만, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가로구역의 높이를 완화하여 적용할 필요가 있다고 판단되는 대지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회의 심의를 거쳐 높이를 완화하여 적용할 수 있다.
  ② 특별시장이나 광역시장은 도시의 관리를 위하여 필요하면 제1항에 따른 가로구역별 건축물의 높이를 특별시나 광역시의 조례로 정할 수 있다.
  ③ 삭제

건축법 시행령
제82조(건축물의 높이 제한) ① 허가권자는 법 제60조제1항에 따라 가로구역별로 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
  1. 도시ㆍ군관리계획 등의 토지이용계획
  2. 해당 가로구역이 접하는 도로의 너비
  3. 해당 가로구역의 상ㆍ하수도 등 간선시설의 수용능력
  4. 도시미관 및 경관계획
  5. 해당 도시의 장래 발전계획
  ② 허가권자는 제1항에 따라 가로구역별 건축물의 높이를 지정하려면 지방건축위원회의 심의를 거쳐야 한다. 이 경우 주민의 의견청취 절차 등은 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다.
  ③ 허가권자는 같은 가로구역에서 건축물의 용도 및 형태에 따라 건축물의 높이를 다르게 정할 수 있다.
  ④ 법 제60조제1항 단서에 따라 가로구역의 높이를 완화하여 적용하는 경우에 대한 구체적인 완화기준은 제1항 각 호의 사항을 고려하여 건축조례로 정한다.

녹색건축물 조성 지원법
제15조(건축물에 대한 효율적인 에너지 관리와 녹색건축물 조성의 활성화) ① 국토교통부장관은 건축물에 대한 효율적인 에너지 관리와 녹색건축물 건축의 활성화를 위하여 필요한 설계ㆍ시공ㆍ감리 및 유지ㆍ관리에 관한 기준을 정하여 고시할 수 있다.
  ② 「건축법」 제5조제1항에 따른 허가권자(이하 “허가권자”라 한다)는 녹색건축물의 조성을 활성화하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 건축물에 대하여 제14조제1항 또는 제14조의2를 적용하지 아니하거나 다음 각 호의 구분에 따른 범위에서 그 요건을 완화하여 적용할 수 있다.
  1. (생  략)
  2. 「건축법」 제60조 및 제61조에 따른 건축물의 높이: 100분의 115 이하
  ③ 지방자치단체는 제1항에 따른 고시의 범위에서 건축기준 완화 기준 및 재정지원에 관한 사항을 조례로 정할 수 있다.