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1. 질의요지

「농업․농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」(이하 “농업농촌공익직불법”이라 함) 제8조제2항에서는 기본직접지불금(각주: 기본형공익직접지불제도에 따른 기본형공익직접지불금을 의미하며, 이하 같음(농업농촌공익직불법 제5조 및 제7조제1항)) 지급대상에서 제외하는 농지등(각주: 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제1호에 따라 등록된 농지(「농지법」 제2조제1호에 따른 토지) 또는 초지(「초지법」 제2조제1호에 해당하는 토지로서 같은 법 제5조에 따라 허가를 받은 토지)를 말하며, 이하 같음(농업농촌공익직불법 제2조제5호, 제6호 및 같은 법 제6조제2항 참조))으로 「농지법」 제34조ㆍ제35조 또는 제43조에 따라 농지전용허가를 받거나 농지전용신고를 한 농지와 농지전용 협의를 거친 농지(다른 법률에 따라 농지전용 허가ㆍ신고ㆍ협의가 의제(擬制)되는 경우를 포함하며, 이하 같음)(제2호)와 다른 법률에 따라 각종 개발사업의 예정지로 지정되거나 고시된 지역의 토지(제6호 본문 및 라목) 등을 규정하면서, 기본직접지불금 등록신청 연도의 직전 연도까지 다른 법률에 따라 각종 개발사업의 예정지로 지정되거나 고시된 지역의 토지 중 보상을 받지 아니한 토지분에 대하여 농림축산식품부장관이 1년 이상 농업에 이용할 수 있는 농지등으로 인정하는 경우에는 기본직접지불금 지급대상 농지등으로 본다고 규정(제6호 단서)하고 있는바,
 
  기본직접지불금 등록신청 연도의 직전 연도까지 다른 법률에 따라 개발사업의 예정지로 고시된 지역의 토지 중 보상을 받지 아니한 토지분으로서 「농지법」 제34조에 따라 농지전용의 허가 및 협의를 거친 농지를 농림축산식품부장관이 1년 이상 농업에 이용할 수 있는 농지로 인정한다면 해당 농지는 농업농촌공익직불법 제8조제2항제2호에 따라 기본직접지불금 지급대상에서 제외되는 것으로 보아야 하는지, 아니면 같은 항 제6호 단서에 따라 기본직접지불금 지급대상으로 볼 수 있는지?(각주: 농업농촌공익직불법 제8조제1항에 따른 요건을 충족하는 경우를 전제함)

※ 질의배경

  농림축산식품부는 위 질의요지에 대해 법 해석을 명확히 한다는 취지에서 법제처에 법령해석을 요청하였고, 국토교통부는 위 질의요지에 대해 농림축산식품부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안에 따른 농지는 농업농촌공익직불법 제8조제2항제2호에 따라 기본직접지불금 지급대상에서 제외되는 것으로 보아야 합니다.

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조 ), 농업농촌공익직불법 제8조제2항에서는 같은 조 제1항 각 호에도 불구하고 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농지등”은 같은 조 제1항에 따른 기본직접지불금 지급대상에서 제외한다고 규정하고 있는바, 같은 조 제2항 각 호에 규정되어 있는 요건 중 어느 하나에만 해당하면 기본직접지불금 지급대상에서 제외된다는 것이 문언상 명확하다고 할 것입니다.

  또한 일반적으로 법령에서 어떤 요건을 별개의 항이나 호로 내용을 나누어 규정하는 경우 각 항이나 각 호 간의 관계에 대해 특별한 규정이 없으면 각 항이나 각 호는 독립적이고 병렬적인 요건을 정하고 있다고 할 것(각주: 법제처 2017. 8. 2. 회신 17-0276 해석례 참조)인데, 농업농촌공익직불법 제8조제2항제2호에서는 다른 호와의 관계에 대한 특별한 규정 없이 “「농지법」 제34조ㆍ제35조 또는 제43조에 따라 농지전용허가를 받거나 농지전용신고를 한 농지와 농지전용 협의를 거친 농지”이면 기본직접지불금 지급대상에서 제외하고 있는바, 농지등이 농업농촌공익직불법 제8조제2항제2호에 해당하면 기본직접지불금 지급대상에서 제외된다고 보아야 합니다.

  만일 이와 달리 농업농촌공익직불법 제8조제2항제6호 단서에 따라  농림축산식품부장관이 1년 이상 농업에 이용할 수 있는 농지등으로 인정하여 기본직접지불금 지급대상으로 보는 농지등에 같은 항 제2호에 따른 농지전용의 허가 또는 협의를 거친 농지도 포함될 수 있다고 본다면, 같은 항 제6호 단서에 따른 농지에 해당하지 않는 경우에만 같은 항 제2호가 적용될 수 있으므로, 같은 항 제2호에 해당하기만 하면 기본직접지불금 지급대상에서 제외하도록 한 같은 항의 규정 체계에도 부합하지 않게 됩니다.

  한편 이 사안에 따른 농지는 농업농촌공익직불법 제8조제2항제6호 단서가 적용되므로 기본직접지불금 지급대상 농지로 보아야 한다는 의견이 있으나, 같은 항 제6호 각 목에서 같은 항 제2호와 별도로 기본직접지불금 지급대상에서 제외되는 경우를 규정한 것은, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(가목), 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(나목), 「택지개발촉진법」(다목) 등에 따라 지구ㆍ지역ㆍ단지로 지정된 토지는 일반적으로 그 지정 단계에서는 농지전용의 허가 또는 협의가 곧바로 의제되지는 않으나, 이후 개발행위허가 또는 실시계획의 작성․인가․승인 등에 따라 관계 법률에 따른 농지전용의 허가 또는 협의가 의제될 것이 예정(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제61조ㆍ제92조, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제21조 및 「택지개발촉진법」 제11조 참조)된 농지이므로 원칙적으로 농지전용의 허가 또는 협의가 의제되기 전이라도 농업농촌공익직불법 제8조제1항에 따른 기본직접지불금 지급대상에서 제외한 것이고, ‘지구ㆍ지역ㆍ단지로 지정된 토지’는 농지전용의 허가 또는 협의를 거친 농지와 달리 실시계획 수립 및 개발사업 시행까지 상당한 시간이 소요될 수 있음을 고려하여 같은 조 제2항제6호 단서에서 예외적으로 일정한 요건을 갖춘 농지등의 경우 기본직접지불금 지급대상이 될 수 있도록 한 것이라는 점에 비추어 보면, 농지전용의 허가 또는 협의를 거친 이 사안에 따른 농지를 같은 항 제6호 단서의 적용 대상으로 볼 수는 없으므로 이러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안에 따른 농지는 농업농촌공익직불법 제8조제2항제2호에 따라 기본직접지불금 지급대상에서 제외됩니다.

※ 법령정비 권고사항

  「농지법」 제34조ㆍ제35조 또는 제43조에 따라 농지전용허가를 받거나 농지전용신고를 한 농지와 농지전용 협의를 거친 농지라도 기본직접지불금 등록신청 연도의 직전 연도까지 다른 법률에 따라 개발사업의 예정지로 고시된 지역의 토지 중 보상을 받지 아니한 토지분으로서 농림축산식품부장관이 1년 이상 농업에 이용할 수 있는 농지로 인정하면 기본직접지불금 지급대상으로 볼 필요성이 있는지를 정책적으로 검토하여 그 결과에 따라 농업농촌공익직불법 제8조제2항제2호 또는 제6호를 정비할 필요가 있습니다. 
<관계 법령>

 농업․농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률

제8조(기본직접지불금 지급대상 농지등) ① (생  략)
  ② 제1항 각 호에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농지등은 제1항에 따른 기본직접지불금 지급대상에서 제외한다. 
  1. (생  략)
  2. 「농지법」 제34조ㆍ제35조 또는 제43조에 따라 농지전용허가를 받거나 농지전용신고를 한 농지와 농지전용 협의를 거친 농지(다른 법률에 따라 농지전용 허가ㆍ신고ㆍ협의가 의제(擬制)되는 경우를 포함한다) 
  3. ∼ 5. (생  략)
  6. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 농지등. 다만, 제14조제2항에 따라 등록신청하는 연도의 직전 연도까지 다음 각 목에 따른 지구ㆍ지역ㆍ단지의 토지 중 보상을 받지 아니한 토지분에 대하여 농림축산식품부장관이 1년 이상 농업에 이용할 수 있는 농지등으로 인정하는 경우에는 기본직접지불금 지급대상 농지등으로 본다. 
    가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호가목부터 다목까지의 규정에 따른 주거지역, 상업지역 또는 공업지역의 토지 
    나. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조, 제7조, 제7조의2 및 제8조에 따라 지정된 산업단지 및 농공단지의 토지 
    다.	 「택지개발촉진법」 제3조에 따라 지정된 택지개발지구의 토지 
    라.	 그 밖에 다른 법률에 따라 각종 개발사업의 예정지로 지정되거나 고시된 지역의 토지 
  ③ (생  략)