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1. 질의요지

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제14조제2항에서는 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획(제2호) 등 같은 항 각 호의 계획(이하 “개발계획”이라 함)으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 포함하여야 한다고 규정하고 있고, 공원녹지법 제21조의2제1항에서는 민간공원추진자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자를 말하며(공원녹지법 제16조제3항 참조), 이하 같음)가 같은 법 제21조제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청(각주: 공원녹지법 제19조제1항 및 제2항에 따라 도시공원을 관리하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수를 말하며(같은 법 제19조의2 참조), 이하 같음)에 기부채납(공원면적의 70퍼센트 이상 기부채납하는 경우를 말함)하는 경우로서 같은 법 제21조의2제1항 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 “비공원시설”이라 함)을 설치할 수 있다고 규정하고 있는바,
 
  민간공원추진자가 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 도시공원을 기부채납하고 남는 부지에 대해 주택건설사업계획(각주: 공원녹지법 시행령 제12조제2호에 따른 주택건설사업계획을 전제함)을 수립하고 같은 법 제14조제2항제2호에 따라 해당 주택건설사업계획에 포함하는 도시공원을 기부채납(각주: 공원녹지법 제21조의2제1항에 따른 공원관리청에 기부채납하는 경우를 전제함 )하는 내용으로 공원조성계획(각주: 공원녹지법 제16조제3항에 따라 민간공원추진자가 제안하는 도시공원의 조성계획을 말함)의 입안을 제안하는 경우, 주택건설사업계획에 포함하는 도시공원의 면적을 같은 법 제21조의2제1항에 따라 기부채납하는 도시공원의 면적에 합산할 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 주택건설사업계획에 포함하는 도시공원의 면적은 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 기부채납하는 도시공원의 면적에 합산할 수 없습니다.

3. 이유

  먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례), 공원녹지법 제21조의2제1항에서는 “기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 비공원시설을 설치”할 수 있도록 규정하고 있으므로, 그 문언상 기부채납이 먼저 이뤄짐을 전제로 기부채납하고 남은 나머지 부지 또는 지하에 비공원시설을 설치할 수 있다고 할 것인바, 비공원시설을 설치하는 경우 그 비공원시설의 일부인 도시공원은 같은 항에 따라 기부채납하는 도시공원과는 구분된다고 할 것입니다.
 
  그리고 공원녹지법 제14조제2항에서는 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획(제2호) 등으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 공원녹지법 시행규칙 제5조 및 별표 2의 기준에 따라 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 “포함”해야 한다고 규정하고 있는바, 개발계획에 포함되어 비공원시설의 일부로서 설치되는 도시공원 또는 녹지는 민간공원추진자가 같은 법 제21조의2제1항에 따라 기부채납하는 도시공원과는 구분된다는 점도 문언상 분명합니다.

  또한 공원녹지법 제21조의2는 지방자치단체의 재정 부족으로 도시ㆍ군계획시설로 결정된 도시공원의 조성율이 낮은 문제를 해결하기 위해 민간자본으로 도시공원을 조성하려는 취지에서 도입(각주: 2015. 1. 20. 법률 제13051호로 일부개정된 공원녹지법 개정이유 및 주요내용 참조)된 규정인 반면, 같은 법 제14조제2항은 각종 개발계획을 수립하는 경우 지방자치단체별ㆍ사업별로 요구하는 도시공원 및 녹지의 확보기준이 달라 이에 대한 기준을 마련함으로써 개발사업의 투명성과 예측가능성을 높이고 도시공원 또는 녹지를 안정적으로 확충하여 쾌적한 도시환경을 조성하기 위하여 도입(각주: 2005. 3. 31. 법률 제7476호로 전부개정된 공원녹지법 개정이유 및 주요내용 참조)된 규정인바, 두 규정은 그 입법취지나 적용대상이 다른 별개의 규정이라 할 것이고, 공원녹지법령에서는 민간공원추진자가 같은 법 제21조의2제1항에 따른 비공원시설 부지에 대해 주택건설사업계획을 수립하는 경우 같은 법 제14조제2항에 따라 확보해야 하는 도시공원 등의 면적을 같은 법 제21조의2제1항에 따른 기부채납 면적과 합산할 수 있도록 하는 등의 예외규정을 두고 있지도 않습니다.

  그렇다면 민간공원추진자가 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 도시공원을 기부채납하고 남는 부지에 주택건설사업계획을 수립하고 같은 법 제14조제2항제2호에 따라 그 주택건설사업계획에 도시공원의 확보계획을 포함하여, 주택건설사업계획에 포함된 도시공원을 기부채납하는 경우 그 도시공원의 면적을 같은 법 제21조의2제1항에 따라 기부채납하는 도시공원의 면적에 합산할 수는 없다고 할 것입니다.

  아울러 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 그 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조)인데, 공원녹지법 제21조의2에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시공원 중 비공원시설의 부지에 대해 필요하다고 인정하는 경우 해당 도시공원의 해제, 용도지역의 변경 등 도시ㆍ군관리계획을 변경결정할 수 있고(제9항), 비공원시설 및 그 부지에 대해서는 별도로 점용허가 등을 받지 않도록 하는(제11항) 등 같은 조 제1항에 따라 기부채납하고 남은 부지에 설치할 수 있는 비공원시설 및 그 부지에 대해서는 민간공원 조성 활성화를 위하여 일반적인 도시공원 또는 도시ㆍ군관리계획의 결정 등과 달리 취급할 수 있도록 하는 특례를 규정하고 있는바, 이러한 특례를 인정하기 위한 요건은 이 법의 입법 목적을 훼손하지 않는 범위에서 제한적으로 해석할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다. 

  따라서 이 사안의 경우 주택건설사업계획에 포함하는 도시공원의 면적은 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 기부채납하는 도시공원의 면적에 합산할 수 없습니다.
<관계 법령>
 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 
제14조(도시공원 또는 녹지의 확보) ① (생  략)
  ② 다음 각 호의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 포함하여야 한다.
  1. (생  략)
  2. 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획
  3. 〜 9. (생  략)
  ③ (생  략)
제21조의2(도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례) ① 민간공원추진자가 제21조제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70퍼센트 이상 기부채납하는 경우를 말한다)하는 경우로서 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 “비공원시설”이라 한다)을 설치할 수 있다.
  1. 〜 4. (생  략)
  ② 〜 ⑬ (생  략)
 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙 
제5조(도시공원 또는 녹지의 확보 기준) 법 제14조제2항의 규정에 의하여 개발계획 규모별로 개발계획에 포함하여야 하는 도시공원 또는 녹지는 별표 2에서 정하는 기준 이상이어야 한다.

■ 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙 [별표 2] <개정 2010.6.30.>

개발계획 규모별 도시공원 또는 녹지의 확보기준(제5조관련)
기준
개발계획
도시공원 또는 녹지의 확보기준
1. (생  략)
(생  략)
2. 「주택법」에 의한 주택건설사업계획 
1천세대 이상의 주택건설사업계획 : 1세대당 3제곱미터 이상 또는 개발 부지면적의 5퍼센트 이상 중 큰 면적 

3. 〜 9. (생  략)
(생  략)