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1. 질의요지

「건축법」 제80조제2항에서는 허가권자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며(「건축법」 제4조의4제1항 참조), 이하 같음)는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 같은 조 제1항에 따른 이행강제금의 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에서는 이행강제금의 금액 가중요건으로 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우를 규정하고 있는바,

  「건축법」 제79조제1항에 따른 시정명령을 받은 건축주 등(각주: 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 말하며(「건축법」 제79조제1항 참조), 이하 같음)이 그 시정명령을 이행하지 않아 같은 법 제80조제5항에 따라 그 시정명령이 이행될 때까지 이행강제금을 반복하여 부과받는 경우(각주: 이행강제금의 부과 후 납부기한까지 납부하지 않는 경우는 논의대상에서 제외함)가 같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에 따른 이행강제금의 금액 가중요건에 해당하는지?

※ 질의배경

  경기도 부천시는 위 질의요지에 대한 국토교통부 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 「건축법 시행령」 제115조의3제2항제4호에 따른 이행강제금의 금액 가중요건에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  「건축법」 제80조제2항 및 같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에서는 허가권자는 동일인이 최근 3년 이내 “2회 이상” 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령이나 처분을 “위반”한 경우에 이를 상습적 위반에 해당하는 것으로 보아 같은 법 제80조제1항에 따른 이행강제금의 금액을 가중하도록 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 시정명령의 원인이 되는 위반행위에 대해 시정이 이루어지지 않아 위법상태가 지속됨에 따라 허가권자가 같은 법 제80조제5항에 따라 이행강제금을 반복하여 부과한 경우는 시정명령의 원인이 된 위반행위가 있은 후 추가적인 위반행위가 새로 발생한 경우는 아니므로 같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에 따른 이행강제금의 금액 가중요건에 해당하지 않는다고 할 것입니다. 

  그리고 「건축법」 제80조제1항에 따른 이행강제금은 시정명령을 이행하지 않고 있는 건축주 등이 일정한 기한까지 시정명령을 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단(각주: 헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2009헌바140 결정례 참조)으로서, 같은 조 제5항에서 허가권자가 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 일정 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 규정한 것은 “최초의 시정명령”에 따른 의무 이행의 실효성을 확보하기 위한 취지라고 할 것인데, 이와 같은 이행강제금 제도 및 반복 부과 규정을 둔 취지에 비추어 볼 때 이행강제금을 반복하여 부과ㆍ징수할 때마다 최초의 시정명령과 다른 시정명령이 있는 것은 아니라고 할 것이므로(각주: 법제처 2021. 2. 24. 회신 21-0026 해석례 및 대법원 2013. 12. 12. 선고 2012두20397 판결례 참조), 이행강제금을 반복하여 부과ㆍ징수했다고 하여 그 때마다 동일인이 새로운 위반행위를 했다고 보기도 어렵습니다. 

  또한 「건축법」 제80조제1항에 따른 이행강제금은 행정상 간접강제로서 국민의 자유와 권리를 제한하는 침익적 행정행위이고, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에 따라 이행강제금의 금액을 가중하는 것은 동일인이 3년 이내 「건축법」에 따른 위반행위를 2회 이상 한 경우에 대해 보다 무거운 처분을 하려는 것이므로, 이러한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(각주: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조)인바, 최초의 시정명령이 있은 후 시정명령이 이행될 때까지 이행강제금을 반복하여 부과ㆍ징수하는 경우는 새로운 위반행위는 없는 경우이므로 같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에 따른 “동일인이 3년 이내 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우”에 포함된다고 해석할 수는 없을 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우 「건축법 시행령」 제115조의3제2항제4호에 따른 이행강제금의 금액 가중요건에 해당하지 않습니다.
<관계 법령>
 건축법
제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 
  ② ∼ ⑥ (생  략)
제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. (단서 생략)
  1.ㆍ2. (생  략)
  ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다.
  ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다.
  ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다.
  ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다.  
  ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.
  ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 

 건축법 시행령
제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① (생  략)
  ② 법 제80조제2항에서 “영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 위반행위 후 소유권이 변경된 경우는 제외한다.
  1. 임대 등 영리를 목적으로 법 제19조를 위반하여 용도변경을 한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다)
  2. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 신축 또는 증축한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다)
  3. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 다세대주택의 세대수 또는 다가구주택의 가구수를 증가시킨 경우(5세대 또는 5가구 이상 증가시킨 경우로 한정한다)
  4. 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우
  5. 제1호부터 제4호까지의 규정과 비슷한 경우로서 건축조례로 정하는 경우