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1. 질의요지

시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며(옥외광고물법 제3조제4항 및 같은 법 제4조제2항 참조), 이하 같음)가 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」(이하 “옥외광고물법”이라 함) 제4조제2항에 따른 특정구역(이하 “특정구역”이라 함)을 지정하여 광고물등(각주: 옥외광고물법 제3조제1항에 따른 광고물 또는 게시시설로서 허가 또는 신고대상인 것을 말하며, 이하 같음)의 허가 또는 신고 기준을 강화하는 경우 특정구역에서 모든 광고물등의 표시ㆍ설치를 금지하는 내용으로 강화된 기준을 정할 수 있는지?

※ 질의배경

  부산광역시 해운대구는 시ㆍ도지사가 특정구역에서 모든 광고물등의 표시ㆍ설치를 금지하는 내용으로 허가 또는 신고 기준을 강화하여 정할 수 있는지에 대하여 행정안전부에 질의하였으나, 행정안전부가 특정구역에서의 광고물등 표시ㆍ설치 관련 허가 또는 신고 수리를 전면적으로 하지 않는 내용에 해당하여 허용될 수 없다는 취지로 답변하자 이에 이견이 있어 법제처 법령해석을 의뢰함.

2. 회답

  이 사안의 경우 특정구역에서 모든 광고물등의 표시ㆍ설치를 금지하는 내용으로 강화된 기준을 정할 수 없습니다.

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 옥외광고물법 제4조제1항에서 일정한 지역ㆍ장소 또는 물건에는 광고물등을 표시하거나 설치하여서는 안 된다고 규정하고 있는 것과 달리 같은 조 제2항에서는 일정한 지역을 특정구역으로 지정하여 같은 법 제3조제3항에 따른 “허가 또는 신고의 기준을 강화”할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 광고물등의 표시ㆍ설치 자체를 전면적으로 금지할 수 있다는 내용을 포함하여 규정하고 있지 않고, 허가 또는 신고의 “기준”이란 허가나 신고 수리 자체는 가능함을 전제로 한 개념이라는 점에 비추어 볼 때, 특정구역에서 모든 광고물등의 표시ㆍ설치를 금지하는 내용으로 허가 또는 신고의 기준을 정하는 것은 문언적ㆍ논리적으로 허가 또는 신고의 기준을 “강화”하는 범위를 벗어나는 것으로 보아야 합니다.

  그리고 허가 또는 신고의 기준을 규정한 옥외광고물법 제3조제3항에서는 광고물등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제8조에서는 광고물등의 표시가 옥외광고물법 제5조에 따라 금지되는 것이 아닐 것(제1호), 광고물등의 표시방법은 같은 법 시행령 제3장부터 제5장까지의 규정을 준수할 것(제2호), 광고물등의 표시기간은 같은 영 별표 1의 기준에 맞을 것(제3호)을 허가 및 신고 수리 기준으로 규정하고 있으므로, 특정구역에서 적용되는 강화된 옥외광고물 허가 및 신고 수리의 기준에 “특정구역에서 광고물등의 표시ㆍ설치를 전면 금지할지 여부”까지 포함된다고 볼 수는 없습니다. 

  또한 옥외광고물법에서는 광고물등의 표시ㆍ설치 자체를 금지하려는 경우 “광고물등을 표시하거나 설치하여서는 아니 된다”는 문언을 사용(제4조제1항 및 제5조제1항ㆍ제2항 등)하고 있고, 같은 법 제4조제4항의 위임에 따라 “허가 또는 신고 기준의 강화”에 필요한 사항을 규정한 같은 법 시행령 제25조에서는 같은 영 제3장부터 제5장까지에서 규정하고 있는 “표시방법”의 범위를 “조례”로 강화할 수 있다고 하여 “표시방법”의 기준을 조례로 강화하는 것에 대하여 규정하고 있을 뿐이므로, 이러한 옥외광고물법령의 체계에 비추어 보면 특정구역에서 모든 광고물등의 표시ㆍ설치를 “금지”하는 것은 광고물등의 표시ㆍ설치 허가 및 신고 수리의 기준을 “강화”하는 것에 포함된다고 볼 수 없습니다.

  아울러 옥외광고물법 제4조제2항은 종전에 시ㆍ도지사가 일정한 지역ㆍ장소 또는 물건에 대해 광고물등의 표시ㆍ설치를 금지하거나 제한할 수 있도록 규정(각주: 2004년 12월 23일 법률 제7246호로 일부개정되기 전의 「옥외광고물등관리법」 제4조)하던 것을 법률 제7246호로 「옥외광고물등관리법」을 개정하여 대통령령으로 정하는 지역ㆍ장소 또는 물건에 대해서는 시ㆍ도지사의 별도 처분 없이 광고물등의 표시ㆍ설치를 하지 못하도록 하는 내용을 같은 조 제1항으로 규정하면서, 이와 별도로 같은 조에 별도의 항(제2항)을 신설하여 광고물등의 허가 또는 신고 기준의 강화에 대해 규정한 것인바(각주: 2003. 10. 8. 의안 제622호로 상정된 옥외광고물등관리법중개정법률안 차관회의 수정안 수정이유 참조), 이러한 입법연혁에 비추어 보더라도 광고물등의 표시ㆍ설치의 “금지”와 표시ㆍ설치를 허용하되 그 허가 및 신고 기준을 “강화”하는 것은 구별된다고 할 것입니다.
 
  한편 옥외광고물법 제2조의2에서는 이 법을 적용할 때에는 국민의 정치활동의 자유 및 그 밖의 자유와 권리를 부당하게 침해하지 아니하도록 주의하여야 한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제25조제4항에서는 시ㆍ도지사는 특정구역을 지정할 때에는 「행정절차법」 제46조에 따른 행정예고를 하고, 주민ㆍ광고주ㆍ광고물 소유자 등 이해관계인의 의견을 들어야 하며, 특정구역 안의 건물 소유자, 업소 또는 타사광고 등이 지나치게 제한되지 않도록 주의하여야 한다고 규정하고 있는바, 광고물등을 통한 표현의 자유 및 직업수행의 자유(각주: 헌법재판소 2016. 3. 31. 선고 2014헌마794 결정례 참조)를 최대한 보장하기 위하여 이와 같은 특별 규정을 마련한 취지(각주: 법제처 2016. 8. 19 회신 16-0336 해석례 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 이 사안의 경우 특정구역에서 모든 광고물등의 표시ㆍ설치를 금지하는 내용으로 강화된 기준을 정할 수 없습니다.

<관계 법령>
 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률
제4조(광고물등의 금지 또는 제한 등) ① 제3조제1항 각 호의 지역ㆍ장소 또는 물건 중 아름다운 경관과 미풍양속을 보존하고 공중에 대한 위해를 방지하며 건강하고 쾌적한 생활환경을 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 지역ㆍ장소 또는 물건에는 광고물등(대통령령으로 정하는 광고물등은 제외한다)을 표시하거나 설치하여서는 아니 된다.
  ② 시ㆍ도지사(특별자치시장 및 특별자치도지사를 포함한다)는 아름다운 경관과 미풍양속을 보존하고 공중에 대한 위해를 방지하며 건강하고 쾌적한 생활환경을 조성하기 위하여 특히 필요하다고 인정되면 제3조제1항 각 호의 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역을 특정구역으로 지정하여 제3조제3항에 따른 허가 또는 신고의 기준을 강화할 수 있다.  
  ③ 시장등(특별자치시장 및 특별자치도지사는 제외한다)은 제2항에 따른 허가 또는 신고의 기준을 강화하여 적용하고자 하는 때에는 시ㆍ도지사에게 이를 요청할 수 있다.  
  ④ 제2항에 따른 허가 또는 신고 기준의 강화에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ⑤ 시ㆍ도지사(특별자치시장 및 특별자치도지사를 포함한다)는 공중보건, 교통안전 또는 주민생활과 밀접히 관련이 있는 사업장으로서 대통령령으로 정하는 사업장의 경우에는 제2항에 따른 허가 또는 신고의 기준을 강화하는 대상에서 제외할 수 있다.