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1. 질의요지

「공공주택 특별법」 제10조제1항에서는 국토교통부장관이 공공주택지구(각주: 「공공주택 특별법」 제2조제2호에 따른 “공공주택지구”를 말하며, 이하 같음.)를 지정 또는 변경하려면 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조 및 제17조에서는 공공주택사업자는 공공주택지구 지정ㆍ고시 후 지구계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받도록 하면서, 같은 법 제18조제1항제8호에서는 지구계획의 승인이 있는 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는데, 국토계획법 제28조제1항 본문에서는 국토교통부장관 등이 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 「토지이용규제 기본법」(이하 “토지이용규제법”이라 함) 제8조제1항에서는 중앙행정기관의 장 등이 지역ㆍ지구등(각주: 토지이용규제법 제2조제1호에 따른 “지역ㆍ지구등”을 말하며, 이하 같음.)을 지정하려면 미리 주민의 의견을 들어야 하나(본문), 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정(단서 및 제2호)하고 있는바, 

  「공공주택 특별법」 제17조에 따른 지구계획 승인으로 같은 법 제18조제1항제8호에 따라 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정의 의제를 받으려는 경우로서, 국토교통부장관이 지구계획 승인 전에 「공공주택 특별법」 제10조제1항에 따라 공공주택지구 지정을 위한 주민의견 청취를 거쳤으나 국토계획법 제28조제1항 본문에 따른 도시ㆍ군관리계획을 입안하는 경우의 의견청취 절차는 거치지 않은 경우 별도로 토지이용규제법 제8조제1항 본문에 따른 주민의견 청취 절차를 거쳐야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 토지이용규제법 제8조제1항 본문에 따른 주민의견 청취 절차를 거치지 않아도 됩니다.

3. 이유

  토지이용규제법 제8조제1항 단서 및 제2호에서 다른 법령에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정된 경우에는 지역ㆍ지구등을 지정할 때 같은 법에 따른 주민의견 청취를 생략할 수 있도록 규정한 것은 동일하거나 유사한 절차를 반복하지 않도록 하기 위한 취지라고 할 것인데, 「공공주택 특별법」 제6조에 따라 공공주택지구를 지정하는 경우에는 같은 법 제10조제1항에서 주민의 의견을 듣도록 하는 절차가 규정되어 있으므로, 공공주택지구의 지정과 관련해서는 토지이용규제법 제8조제1항 단서 및 제2호에 따라 별도로 주민의견 청취 절차를 거치지 않아도 됩니다.

  다음으로 「공공주택 특별법」 제18조제1항제8호에서는 같은 법 제17조에 따른 지구계획 승인 고시가 있는 때에는 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정이 의제된다고 규정하고 있는데, 도시ㆍ군관리계획에는 토지이용규제법 제8조제1항에 따른 지역ㆍ지구등에 해당(각주: 토지이용규제법 제5조 및 별표 참조)하는 용도지구ㆍ용도지역의 지정에 관한 계획이 포함될 수 있는바, 이 사안과 같이 도시ㆍ군관리계획의 결정을 의제받으려는 경우에 국토계획법 제28조제1항 본문에 따른 의견청취 절차를 별도로 거치지 않았다면 토지이용규제법 제8조제1항 본문에 따라 별도로 주민의 의견을 들어야 하는지가 문제될 수 있습니다. 

  그런데 인ㆍ허가 의제는 하나의 목적사업을 수행하기 위해 여러 법률에서 규정한 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우 행정절차를 일원화함으로써 해당 사업을 효율적으로 수행할 수 있도록 창구를 단일화하고 절차를 간소화하려는 제도(각주: 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0353 해석례 참조)로서, 「공공주택 특별법」 제18조제2항에 따라 국토교통부장관이 지구계획 승인을 위해 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳐 지구계획 승인을 했다면, 같은 조 제1항제8호에 따라 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정을 받은 것으로 의제되고, 이 경우 「공공주택 특별법」에 따른 절차와 별도로 국토계획법 제28조제1항에 따른 주민의견 청취 절차를 반드시 거쳐야 하는 것은 아니라고 할 것(각주: 대법원 1992. 11. 10. 선고 92누1162 판결례 및 대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두38792 판결례 참조)이므로, 같은 항에 따른 주민의견 청취 절차를 별도로 거치지 않았다고 하여 토지이용규제법 제8조제1항 본문에 따라 주민의 의견을 들어야 한다고 볼 수는 없을 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우 토지이용규제법 제8조제1항 본문에 따른 주민의견 청취 절차를 거치지 않아도 됩니다.
<관계 법령>

공공주택 특별법
제10조(주민 등의 의견청취) ① 국토교통부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하거나 특별관리지역을 지정하려면 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다. 다만, 국방을 위하여 기밀을 지켜야 할 필요가 있거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ② (생  략)
제18조(다른 법률에 따른 인가ㆍ허가 등의 의제) ① 제17조에 따른 지구계획의 승인 또는 변경승인이 있는 때에는 다음 각 호의 승인ㆍ허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ신고ㆍ지정ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의ㆍ해제ㆍ심의 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 지구계획 승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.
  1. ∼ 7. (생  략)
  8. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정, 같은 법 제50조에 따른 지구단위계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 작성 및 인가
  9. ∼ 37. (생  략)
  ② 국토교통부장관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 지구계획을 승인하고자 하는 경우에는 공공주택사업자가 제출한 관계 서류를 첨부하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 협의요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제출하여야 하며 같은 기간 이내에 의견제출이 없는 경우에는 의견이 없는 것으로 본다.
  ③ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.
  ② ∼ ⑤ (생  략)
  ⑥ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다.
  ⑦ㆍ⑧ (생  략)
제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정)  ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. 
  ② ∼ ⑦ (생  략)

토지이용규제 기본법
제8조(지역ㆍ지구등의 지정 등) ① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정(변경 및 해제를 포함한다. 이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 
  1. (생  략)
  2. 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우
  3.ㆍ4. (생  략)
  ② ∼ ⑨ (생  략)