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1. 질의요지

「농지법」 제31조제1항 본문에서는 시ㆍ도지사(각주: 관할 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사를 말하며(「농지법」 제14조제3항 참조), 이하 같음)는 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제28조제1항제3호나목에서는 해당 지역의 여건변화로 농업진흥구역(각주: 농업진흥지역의 용도구역으로서, 「농지법」 제28조제2항제1호에 따른 농업진흥구역을 말하며, 이하 같음) 안의 3만제곱미터 이하의 토지를 농업보호구역(각주: 농업진흥지역의 용도구역으로서, 「농지법」 제28조제2항제2호에 따른 농업보호구역을 말하며, 이하 같음)으로 변경하는 경우를 시ㆍ도지사가 용도구역을 변경할 수 있는 경우 중 하나로 규정하고 있는바,

  농업진흥구역 안의 3만제곱미터를 초과하는 토지에 여건변화가 있는 경우(각주: 「농지법 시행령」 제28조제5항의 위임에 따른 「농업진흥지역관리규정」 제7조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말하며, 이하 같음), 시ㆍ도지사는 여건변화가 있는 부지 중 일부 필지(각주: 해당 부지의 면적이 3만제곱미터 이하인 경우로 한정함)만을 농업보호구역으로 변경할 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지와 관련하여 농림축산식품부의 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 시ㆍ도지사는 여건변화가 있는 부지 중 일부 필지만을 농업보호구역으로 변경할 수 없습니다.

3. 이유

  「농지법 시행령」 제28조제1항제3호나목에서는 해당 지역의 여건변화로 농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지를 농업보호구역으로 변경하는 경우를 시ㆍ도지사가 용도구역을 변경할 수 있는 경우 중 하나로 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시ㆍ도지사는 농림축산식품부장관이 해당 지역의 여건변화로 농업진흥구역을 농업보호구역으로 변경할 특별한 필요가 있다고 인정하여 기간을 고시한 경우에는 같은 조 제1항제3호에도 불구하고 면적 제한을 적용하지 아니하고 농업진흥구역을 농업보호구역으로 변경할 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 규정체계에 비추어 볼 때 양 규정은 해당 지역의 여건변화가 발생한 면적이 3만제곱미터 이하인 경우와 3만제곱미터를 초과한 경우를 구분하여 용도구역 변경 절차를 달리 규정한 것으로 보아야 하는바, 같은 호 나목은 농업진흥구역에 여건변화가 있는 경우로서, 여건변화가 있는 면적이 3만제곱미터 이하인 경우에만 여건변화가 있는 해당 부지 전체를 농업보호구역으로 변경할 수 있도록 규정한 것으로 보아야 합니다.

  만일 농업진흥구역 안의 3만제곱미터를 초과하는 토지에 여건변화가 있는 경우에도 여건변화가 있는 부지 중 일부 필지만을 농업보호구역으로 변경할 수 있다고 본다면, 여건변화가 있는 부지를 3만제곱미터 이하의 면적으로 나누어 각각의 부분을 모두 농업보호구역으로 변경하는 경우 3만제곱미터를 초과하는 농업진흥구역 전체가 농업보호구역으로 변경될 수도 있는바, 이는 3만제곱미터 이하의 토지에 대해서만 용도구역 변경을 허용하고 있는 「농지법 시행령」 제28조제1항제3호나목의 규정 취지에 반한다고 할 것입니다.

  더욱이 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력을 강화하고 국토 환경 보전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제28조에서는 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전함으로써 농업의 생산성을 향상시키기 위해(각주: 1990. 4. 7. 법률 제4228호로 제정되어 같은 날 시행된 「농어촌발전특별조치법」 제정이유 참조) 농업진흥지역의 지정에 대해 규정(제1항)하면서 농업진흥지역을 농업진흥구역 및 농업보호구역의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있도록 규정(제2항)하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 시ㆍ도지사는 일정한 사유가 있으면 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있도록 규정(본문)하면서, 변경 또는 해제의 사유가 없어진 경우에는 원래의 농업진흥지역 또는 용도구역으로 환원하여야 한다고 규정(단서)하고 있으며, 같은 법 제32조제1항 및 제2항에서는 농업보호구역보다 농업진흥구역에서 더욱 엄격한 행위 제한을 규정하고 있습니다.

  이러한 「농지법」의 입법목적, 농업진흥구역 지정의 취지 및 용도구역 변경의 규정체계 등에 비추어 보더라도, 같은 법 시행령 제28조제1항제3호나목에서 규정하고 있는 농업진흥구역을 농업보호구역으로 변경할 수 있는 사유는 엄격하게 해석해야 할 것인바, 같은 목은 농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지에 여건변화가 있는 경우에만 여건변화가 있는 부지 전체를 농업보호구역으로 변경할 수 있는 것으로 제한적으로 해석해야 하고, 3만제곱미터를 초과하는 토지에 여건변화가 있는 경우에도 일부 필지에 대해 용도구역을 변경할 수 있다고 확대하여 해석하는 것은 타당하지 않습니다.

  한편 「농지법 시행령」 제28조제1항제3호나목은 해당 지역의 여건변화로 “농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지”를 농업보호구역으로 변경하는 경우를 규정하고 있으므로, 문언상 농업진흥구역 안의 3만제곱미터를 초과하는 토지에 여건변화가 있더라도 그 중 3만제곱미터 이하의 일부 필지만을 농업보호구역으로 변경할 수 있다는 의견이 있으나, 여건변화가 발생한 3만제곱미터를 초과하는 농업진흥구역 중 일부 필지만을 농업보호구역으로 변경할 수 있다고 보면 여건변화가 발생한 전체 부지 내에서 구역마다 다른 행위 제한을 적용하는 결과가 되는바, 동일한 여건변화가 발생했음에도 구역마다 다른 규제를 적용하는 것은 불합리하다는 점에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우 시ㆍ도지사는 여건변화가 있는 부지 중 일부 필지만을 농업보호구역으로 변경할 수 없습니다.



 농지법 
제31조(농업진흥지역 등의 변경과 해제) ① 시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있다. 다만, 그 사유가 없어진 경우에는 원래의 농업진흥지역 또는 용도구역으로 환원하여야 한다.
  ② (생  략)

 농지법 시행령 
제28조(농업진흥지역 등의 변경ㆍ해제) ① 법 제31조제1항 본문에 따라 시ㆍ도지사가 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경 또는 해제할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
  1.ㆍ2. (생  략)
  3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 용도구역을 변경하는 경우
    가. (생  략)
    나. 해당 지역의 여건변화로 농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지를 농업보호구역으로 변경하는 경우
    다. (생  략)
  ② ∼ ⑤ (생  략) 

<관계 법령>