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1. 질의요지

「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」(이하 “산림휴양법”이라 함) 제20조의2제1항에서는 산림청장이 같은 법 제14조제1항 또는 제20조제1항 및 제3항에 따라 자연휴양림조성계획 또는 산림욕장등조성계획을 작성 또는 변경작성하거나 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며(산림휴양법 제4조제3항 참조), 이하 같음)가 같은 법 제14조제2항 또는 제20조제2항 및 제3항에 따라 자연휴양림조성계획 또는 산림욕장등조성계획을 승인 또는 변경승인한 경우에는 같은 법 제20조의2제1항 각 호의 승인ㆍ허가ㆍ인가ㆍ신고ㆍ협의 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 함)을 받거나 한 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 다른 법률에 따른 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률에 따라 부과되는 수수료 또는 사용료 등을 면제한다고 규정하고 있는바, 

  가. 산림휴양법 제20조의2제1항에 따라 인ㆍ허가등이 의제된 경우, 같은 항 각 호에 따른 인ㆍ허가등의 근거 법령에서 그 인ㆍ허가등에 따른 “수수료 또는 사용료 등”의 면제에 관한 규정을 두고 있지 않더라도, 같은 조 제3항에 따라 그 “수수료 또는 사용료 등”이 면제되는지?

  나. 산림휴양법 제20조의2제1항제6호에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조에 따른 개발행위 허가가 의제된 경우, 산림휴양법 제20조의2제3항에 따라 면제되는 “수수료 또는 사용료 등”에 국토계획법 제60조에 따른 이행보증금이 포함되는지?

  다. 산림휴양법 제20조의2제1항제2호에 따라 「하천법」 제33조에 따른 하천점용허가가 의제된 경우, 산림휴양법 제20조의2제3항에 따라 면제되는 “수수료 또는 사용료 등”에 「하천법」 제37조제1항에 따른 토지의 점용료, 그 밖의 하천사용료(이하 “점용료등”이라 함)가 포함되는지?

※ 질의배경

  산림청에서는 위 질의요지에 대한 내부 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

가. 질의 가에 대해

  이 사안의 경우 의제되는 인ㆍ허가등의 근거 법령에서 그 인ㆍ허가등에 따른 “수수료 또는 사용료 등”의 면제에 관한 규정을 두고 있지 않더라도 그 “수수료 또는 사용료 등”이 면제됩니다.

나. 질의 나에 대해

  국토계획법 제60조에 따른 이행보증금은 산림휴양법 제20조의2제3항에 따라 면제되는 “수수료 또는 사용료 등”에 포함되지 않습니다.

다. 질의 다에 대해

  「하천법」 제37조제1항에 따른 점용료등은 산림휴양법 제20조의2제3항에 따라 면제되는 “수수료 또는 사용료 등”에 포함됩니다.

3. 이유

가. 질의 가에 대해

  인ㆍ허가 의제제도는 행정절차를 일원화하여 관련 인ㆍ허가 등을 종합적 관점에서 검토함으로써 행정의 효율성을 높이고 국민의 편의를 증진하려는 취지에서 도입된 것(각주: 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0353 해석례 참조)인바, 의제되는 인ㆍ허가 사항의 근거 법령에서 인ㆍ허가에 따른 수수료 또는 사용료 등을 납부하도록 규정하고 있는 경우, 해당 인ㆍ허가가 의제되는 경우에 대한 수수료 또는 사용료 등의 면제 규정이 별도로 규정되어 있지 않다면 주된 인ㆍ허가에 따라 해당 인ㆍ허가가 의제된다는 이유만으로 그 수수료 또는 사용료 등이 면제된다고 볼 수는 없습니다.(각주: 법제처 2021. 3. 3. 회신 21-0006 해석례 참조)

  그런데 산림휴양법 제20조의2제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 다른 법률에 따른 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률에 따라 부과되는 수수료 또는 사용료 등을 면제한다는 규정을 별도로 두고 있는바, 의제되는 인ㆍ허가등의 근거 법령에 그 수수료 또는 사용료 등의 면제에 관한 규정이 없더라도 산림휴양법 제20조의2제3항에 따라 해당 수수료 또는 사용료 등이 면제됨이 문언상 분명합니다.

  그리고 산림휴양법은 국민에게 쾌적하고 안전한 산림문화ㆍ휴양서비스를 제공함으로써 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제20조의2제3항에서 의제되는 인ㆍ허가 등에 따른 수수료 또는 사용료 등을 면제한다고 규정한 것은, 자연휴양림 및 산림욕장 등에 대한 수요를 공급이 따라가지 못함에 따른 이용자들의 불편을 해소하기 위해 자연휴양림 및 산림욕장 등의 설치에 따른 비용을 절감하여 그 설치를 용이하게 하려는 취지인바(각주: 2016. 5. 29. 법률 제14268호로 일부개정된 산림휴양법 개정이유 및 주요내용 참조), 의제되는 인ㆍ허가 등의 근거 법령에 면제에 관한 규정이 별도로 있는 경우에만 같은 항에 따른 수수료 또는 사용료 등이 면제되는 것으로 해석하는 것은 산림휴양법의 목적 및 같은 법 제20조의2제3항의 취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우 의제되는 인ㆍ허가등의 근거 법령에서 그 인ㆍ허가등에 따른 “수수료 또는 사용료 등”의 면제에 관한 규정을 두고 있지 않더라도 산림휴양법 제20조의2제3항에 따라 그 “수수료 또는 사용료 등”이 면제됩니다.

나. 질의 나에 대해

  일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것(각주: 법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조)인데, 수수료 및 사용료에 대한 일반적인 규정을 두고 있는 「행정기본법」 제35조에서는 행정청은 특정인을 위한 행정서비스를 제공받는 자에게 법령으로 정하는 바에 따라 ‘수수료’를 받을 수 있다고 규정(제1항)하고 있고, 행정청은 공공시설 및 재산 등의 이용 또는 사용에 대하여 사전에 공개된 금액이나 기준에 따라 ‘사용료’를 받을 수 있다고 규정(제2항)하고 있는바, 국토계획법 제60조에 따른 “이행보증금”이 산림휴양법 제20조의2제3항에 따른 “수수료 또는 사용료 등”에 포함되는지 여부를 판단하기 위해서는 “이행보증금”의 성격이 수수료 또는 사용료와 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질의 것인지 여부를 살펴보아야 할 것입니다. 

  먼저 국토계획법 제60조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 이의 이행을 보증하기 위하여 개발행위허가를 받는 자로 하여금 이행보증금을 예치하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 항에 따른 “이행보증금”은 개발행위허가를 받은 후 개발행위를 하다가 중단이 되거나, 불법행위로 인해 허가가 취소되어 원상복구를 해야 하는 경우에 허가를 받은 자가 원상복구를 이행하지 않을 것에 대비해 행정청이 원상복구의 “의무이행을 담보하기 위한 수단”으로 예치하도록 하는 금전으로서, 일반적으로 행정서비스를 제공받거나 공공시설 및 재산 등을 이용 또는 사용할 때 부담하는 비용인 수수료 또는 사용료와 그 성격이 다르다고 할 것입니다.

  또한 국토계획법 시행령 제59조에 따르면 “이행보증금”의 경우 개발행위허가를 받은 자가 준공검사를 받은 때에는 즉시 이를 반환해야 하고(제4항), 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 받은 자가 원상회복명령을 이행하지 아니하는 때 이행보증금을 사용하여 원상회복을 할 수 있으며, 이 경우 잔액이 있는 때에는 즉시 이를 이행보증금의 예치자에게 반환해야 하는 것(제6항)으로서 그 부과 사유 및 반환 등에 관한 사항이 수수료 또는 사용료의 경우와는 다르다고 할 것이므로, 이행보증금은 산림휴양법 제20조의2제3항에 따라 면제하는 수수료 또는 사용료와 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질의 것에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당합니다.

  따라서 국토계획법 제60조에 따른 이행보증금은 산림휴양법 제20조의2제3항에 따라 면제되는 “수수료 또는 사용료 등”에 포함되지 않습니다.

다. 질의 다에 대해

  일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것(각주: 법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조)인데, 수수료 및 사용료에 대한 일반적인 규정을 두고 있는 「행정기본법」 제35조에서는 행정청은 특정인을 위한 행정서비스를 제공받는 자에게 법령으로 정하는 바에 따라 ‘수수료’를 받을 수 있다고 규정(제1항)하고 있고, 행정청은 공공시설 및 재산 등의 이용 또는 사용에 대하여 사전에 공개된 금액이나 기준에 따라 ‘사용료’를 받을 수 있다고 규정(제2항)하고 있는바, 「하천법」 제37조제1항에 따른 점용료등이 산림휴양법 제20조의2제3항에 따른 “수수료 또는 사용료 등”에 포함되는지 여부를 판단하기 위해서는 “점용료등”의 성격이 수수료 또는 사용료와 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질의 것인지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.

  먼저 「하천법」 제33조제1항에서는 하천구역 안에서 토지의 점용(제1호), 하천시설의 점용(제2호) 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청(각주: 하천에 관한 계획의 수립과 하천의 지정ㆍ사용 및 보전 등을 하는 환경부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며(「하천법」 제2조제4호 참조), 이하 같음)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조제1항에서는 하천관리청은 하천점용허가를 받은 자로부터 점용료등을 징수할 수 있다고 규정하고 있는데, 점용료등 중 하천사용료는 하천의 사용에 대한 대가로 하천관리청이 부과ㆍ징수하는 것이므로, 「행정기본법」 제35조에 따른 사용료로서 산림휴양법 제20조의2제3항에 따른 사용료에 포함되고, 점용료등 중 토지의 점용료는 토지의 점용에 대한 대가로 하천관리청이 부과ㆍ징수하는 것으로서 하천관리청은 「하천법」에 따라 공공의 이해와 밀접한 관계가 있는 하천(각주: 「하천법」 제2조제1호에 따른 “하천”의 정의 참조 )을 특별히 이용하는 자로부터 그 이용에 대한 대가를 징수할 수 있는 것이므로, 토지의 점용료도 그것이 특별이용에 대한 대가의 성질을 갖는 한 ‘사용료’로 볼 수 있는바(각주: 대법원 1977. 9. 13. 선고 76누135 판결례 참조), 같은 법 제37조제1항에 따른 “점용료등”은 행정서비스나 공공시설 및 재산 등의 이용 또는 사용에 대한 대가의 성질을 갖는 수수료 또는 사용료와 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질의 것에 해당한다고 보는 것이 타당합니다. 

  따라서 「하천법」 제37조제1항에 따른 점용료등은 산림휴양법 제20조의2제3항에 따라 면제되는 “수수료 또는 사용료 등”에 포함됩니다.
<관계 법령>
 산림문화ㆍ휴양에 관한 법률
제20조의2(다른 법률에 따른 인ㆍ허가 등의 의제) ① 산림청장이 제14조제1항 또는 제20조제1항 및 제3항에 따라 자연휴양림조성계획 또는 산림욕장등조성계획을 작성 또는 변경작성하거나 시ㆍ도지사가 제14조제2항 또는 제20조제2항 및 제3항에 따라 자연휴양림조성계획 또는 산림욕장등조성계획을 승인 또는 변경승인한 경우에는 다음 각 호의 승인ㆍ허가ㆍ인가ㆍ신고ㆍ협의 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)을 받거나 한 것으로 보며, 제14조제5항 또는 제20조제6항에 따라 고시한 경우에는 다음 각 호의 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다. 
  1. 「건축법」 제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고, 같은 법 제16조에 따른 허가ㆍ신고사항의 변경, 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 허가ㆍ신고, 같은 법 제29조에 따른 건축 협의 
  2. 「하천법」 제33조에 따른 하천점용허가 또는 변경허가 
  3. 「수도법」 제17조 또는 제49조에 따른 수도사업의 인가 또는 변경인가, 같은 법 제52조에 따른 전용상수도의 설치 인가 또는 변경인가ㆍ변경신고 
  4. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항 및 제4항에 따른 입목벌채등의 허가ㆍ신고 또는 변경허가 
  5. 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제61조에 따른 도로점용의 허가 또는 변경허가, 같은 법 제107조에 따른 도로관리청과의 협의 또는 승인 
  6. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정 또는 변경결정(같은 법 제2조제6호의 시설만 해당한다), 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가 또는 변경허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 작성 및 인가 또는 변경인가, 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따른 토지거래계약에 관한 허가 또는 변경허가 
  7. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 또는 변경허가, 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고 또는 변경신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가 또는 변경허가 및 산지일시사용신고 또는 변경신고 
  ② (생  략)
  ③ 제1항에 따라 다른 법률에 따른 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률에 따라 부과되는 수수료 또는 사용료 등을 면제한다.