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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제26조제1항제1호에서는 주민(각주: 이해관계자를 포함하며(국토계획법 제26조제1항 참조), 이하 같음)은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항에 대하여 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조의2제2항제1호에서는 같은 법 제26조제1항제1호의 사항에 대해 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 대상 토지 면적의 5분의 4 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있는 한편, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제16조제3항에서는 민간공원추진자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자를 말하며(공원녹지법 제16조제3항 참조), 이하 같음)는 도시공원(각주: 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 국토계획법 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 같은 법 제30조에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 공원을 말하며(공원녹지법 제2조제3호가목 참조), 이하 같음)의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획(이하 “도시공원설치계획”이라 함)이 결정된 도시공원에 대하여 자기의 비용과 책임으로 그 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획(이하 “도시공원조성계획”이라 함)을 입안하여 줄 것을 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조의2제1항 전단에서는 도시공원조성계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  민간공원추진자가 공원녹지법 제16조제3항에 따라 도시공원조성계획을 입안하여 줄 것을 제안하는 경우, 국토계획법 제26조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제19조의2제2항제1호에 따라 대상 토지 면적의 5분의 4 이상의 토지소유자 동의를 받아야 하는지?(각주: 이 사안의 경우 국토계획법 제26조제1항제2호부터 제4호까지에 해당하지 않는 것을 전제함)

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 민간공원추진자는 대상 토지 면적의 5분의 4 이상의 토지소유자의 동의를 받지 않아도 됩니다.

3. 이유

  공원녹지법 제16조제1항ㆍ제3항 및 제16조의2제1항에 따르면 도시공원의 설치ㆍ조성은 도시공원설치계획의 결정을 거쳐 도시공원조성계획 입안ㆍ결정을 통해 이루어지는데, 국토계획법 제26조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제19조의2제2항제1호에 따라 토지소유자의 동의를 얻어 입안을 제안할 수 있는 “기반시설의 설치” 등에 관한 도시ㆍ군관리계획은 기반시설의 설치 자체와 부지의 위치 및 규모 등을 그 내용으로 하는 것으로서, 도시공원설치계획이 이에 해당하고, 도시공원의 구체적 조성에 관한 내용을 정하는 도시공원조성계획은 도시공원설치계획이 이미 결정되어 있음을 전제(각주: 대법원 2019. 7. 11. 선고2018두47783 판결례 참조)로 하는 것으로서 도시공원설치계획과는 구분되는 계획이라고 할 것입니다.

  또한 공원녹지법 제16조의2제1항 전단에서는 도시공원조성계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정해야 한다고 규정하고 있는데, 이는 도시공원조성계획의 경우 그 결정을 하려면 도시ㆍ군관리계획의 형식으로 하도록 한 것으로 보아야 하고, 같은 항 후단에서는 지방의회의 의견청취와 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있도록 하는 등 도시공원조성계획의 결정 절차를 일반적인 도시ㆍ군관리계획의 결정 절차보다 간소화(각주: 도시공원의 신속한 조성ㆍ확충에 어려움이 있어 공원조성체계를 탄력적으로 개선하고자 신설된 규정임(2009.12. 29. 법률 제9860호로 일부개정된 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 개정이유 및 주요내용 참조))하여 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 도시공원조성계획은 국토계획법 제26조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제19조의2제2항제1호에 따라 주민이 토지소유자의 동의를 얻어 입안을 제안하는 도시ㆍ군관리계획과는 구분되는 공원녹지법에 따른 별도의 계획으로 보아야 할 것입니다.

  아울러 국토계획법 제26조제1항제1호는 주민이 직접 자신들이 속한 지역에 대한 기반시설의 설치에 대한 계획을 설계하고 이를 행정청에 제출할 수 있는 길을 열어주려는 취지(각주: 법제처 2010. 7. 5. 회신 10-0177 해석례 참조)의 규정인 반면, 공원녹지법 제16조제3항은 이미 설치가 확정된 공원의 부지에 세부시설을 설치하는 등의 공원조성 제안을 민간이 할 수 있도록 하여 도시공원 조성에 민간의 창의를 반영할 수 있도록 한 것(각주: 2008. 12. 29. 의안번호 제1803281호로 발의된 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조)이고, 국토계획법 시행령 제19조의2제2항에서 주민이 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 경우에 미리 토지소유자의 동의를 받도록 규정한 것은 도시ㆍ군관리계획시설의 결정에 따른 재산권 침해 논란을 최소화하고, 주민의 도시ㆍ군관리계획 입안 제안의 실효성을 높이려는 취지라고 할 것인데, 도시공원조성계획은 도시공원설치계획에 따라 도시ㆍ군계획시설로 이미 결정된 도시공원 내에서의 구체적인 시설 설치 등에 관한 사항을 정하기 위한 것이어서 추가적인 재산권 침해 논란이 발생할 소지가 적다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 이 사안의 경우 민간공원추진자는 대상 토지 면적의 5분의 4 이상의 토지소유자의 동의를 받지 않아도 됩니다.


 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률

제16조(공원조성계획의 입안) ① 도시공원의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획이 결정되었을 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 그 도시공원의 조성계획(이하 “공원조성계획”이라 한다)을 입안하여야 한다. 
  ② 국토교통부장관은 제5조제3항제2호에 따라 도시공원을 설치하는 등 국가의 정책목적 달성을 위하여 도시공원을 설치할 필요가 있는 경우에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 공원조성계획의 입안 등 필요한 조치를 하도록 요청할 수 있으며, 요청을 받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 지체 없이 이에 따라야 한다. 
  ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자(이하 “민간공원추진자”라 한다)는 도시공원의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획이 결정된 도시공원에 대하여 자기의 비용과 책임으로 그 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획을 입안하여 줄 것을 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 제안할 수 있다.  
  ④ㆍ⑤ (생  략)
제16조의2(공원조성계획의 결정) ① 공원조성계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제5항에 따른 지방의회의 의견청취와 같은 법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있으며, 같은 법 제30조제3항에 따른 시ㆍ도도시계획위원회의 심의는 제50조제1항에 따른 시ㆍ도도시공원위원회가 설치된 경우 시ㆍ도도시공원위원회의 심의로 갈음한다.
  ② 〜 ④ (생  략)
<관계 법령>