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1. 질의요지

도시개발사업의 시행자(각주: 도시개발사업의 시행자는 「도시개발법」 제11조제1항제6호에 따라 도시개발구역의 토지 소유자가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당함)임을 전제함)가 「도시개발법」 제17조에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획에 대해 지정권자(각주: 「도시개발법」 제17조에 따라 도시개발사업 실시계획을 인가하는 지정권자(같은 법 제3조에 따른 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 또는 「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장)를 말하며, 이하 같음)의 인가를 받으면 같은 법 제19조제1항제6호에 따라 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가가 의제되는바, 의제된 도로공사 시행의 허가에 따라 도시개발사업의 시행자가 고속국도에서 공사를 시행하던 중 건설사고가 발생한 경우, 국토교통부장관에게 사고발생 경위 등을 제출해야 하는 「건설기술 진흥법」 제67조제2항에 따른 인․허가기관의 장(각주: 건설공사의 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 한 행정기관의 장을 말하며, 이하 같음)은 「도시개발법」에 따른 지정권자인지, 아니면 「도로법」에 따른 도로관리청(각주: 「도로법」 제23조 및 제36조에 따른 고속국도 도로공사 시행의 허가권자인 도로관리청(같은 법 제112조제1항에 따라 국토교통부장관의 권한을 대행하는 한국도로공사)을 말하며, 이하 같음)인지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부와 이견이 있어 법제처 법령해석 요청을 의뢰하였고, 이에 국토교통부에서 이를 명확히 하고자 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 「건설기술 진흥법」 제67조제2항에 따라 국토교통부장관에게 사고발생 경위 등을 제출해야 하는 인․허가기관의 장은 「도로법」에 따른 도로관리청입니다.

3. 이유

  「건설기술 진흥법」 제67조제2항 및 각 호에서는 발주청 및 인․허가기관의 장은 같은 조 제1항에 따라 건설사고 사실을 통보받았을 때에는 사고발생 일시 및 장소, 사고발생 경위, 조치사항 및 향후 조치계획을 즉시 국토교통부장관에게 제출해야 한다고 규정하고 있고, 「도시개발법」 제17조제1항 및 제2항에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)는 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성하여 지정권자의 인가를 받아야 한다(지정권자가 시행자인 경우는 제외함)고 규정하고 있으며, 같은 법 제19조제1항에서는 실시계획을 작성하거나 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 같은 항 각 호의 허가ㆍ승인ㆍ심사ㆍ인가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ등록ㆍ협의ㆍ지정ㆍ해제 또는 처분 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 함)에 관하여 같은 조 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인․허가등을 받은 것으로 본다고 규정하면서, 같은 항 제6호에서는 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가를 규정하고 있습니다.

  먼저 인ㆍ허가등의 의제제도는 복합민원이나 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적사업을 수행하기 위해 당사자가 여러 법률에서 규정하고 있는 인ㆍ허가등을 받아야 하는 경우, 관할 행정관청과 관련 행정절차를 일원화하여 관련 인ㆍ허가등을 종합적 관점에서 검토함으로써 행정의 효율성을 높이고 국민의 편의를 증진하려는 취지에서 도입되는 것으로, 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보도록 의제된 경우라고 하여 해당 인․허가등의 근거 법률에 따른 처분권한의 변경을 가져오는 것은 아닌바(각주: 법제처 2018. 1. 22. 회신 17-0632 해석례 참조), 「도시개발법」 제19조제1항에서 실시계획의 인가에 따른 인ㆍ허가등의 의제제도를 규정한 것도 도시개발사업을 추진하는 과정에서 시행자의 행정부담을 완화하고 사업이 원활하게 추진될 수 있도록 행정절차를 간소화하는 데 그 취지가 있을 뿐, 같은 항 제6호에 따라 의제된 도로공사 시행의 허가에 관한 처분 권한이 같은 법에 따라 실시계획의 인가를 한 지정권자로 변경되는 것은 아니라고 할 것입니다.

  그리고 「도시개발법」 제19조제1항제6호에서는 실시계획을 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가에 관하여 「도시개발법」 제19조제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 경우에는 도로공사 시행의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 해당 규정에 따라 의제되는 허가에 대해 지정권자가 사후에 관리ㆍ감독할 수 있도록 하거나 그 밖에 의제되는 허가의 근거 법률의 적용을 배제한다는 규정을 두고 있지 않은 점(각주: 법제처 2021. 5. 4. 회신 21-0002 해석례 참조)에 비추어 볼 때, 「도시개발법」에 따라 도로공사 시행의 허가가 의제되는 경우와 「도로법」에 따라 개별적으로 도로공사 시행의 허가를 받은 경우를 달리 볼 이유는 없습니다.

  더욱이 2021년 3월 23일 법률 제17979호로 제정ㆍ공포되어 2023년 3월 24일 시행 예정인 「행정기본법」 제24조(각주: 「행정기본법」(2021. 3. 23. 법률 제17979호로 제정되어 2021. 9. 24. 시행된 것을 말함) 부칙 제1조에 따라 인ㆍ허가의제에 관한 제24조부터 제26조까지는 공포 후 2년이 경과한 날부터 시행됨)에서는 주된 인허가 행정청은 관련 인허가에 관하여 미리 관련 인허가 행정청과 협의해야 하고(제3항), 협의를 요청받은 관련 인허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 안 된다(제5항 본문)고 규정하고 있으며, 같은 법 제26조제1항에서는 관련 인허가 행정청은 관련 인허가를 직접 한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리ㆍ감독 등 필요한 조치를 하도록 인허가의제의 사후관리에 관하여 규정하고 있는바, 이에 따르면 의제되는 관련 인허가도 주된 인허가와 별개로 독립된 처분의 성격을 가진다고 보아야 합니다(각주: 법제처 2021. 11. 2. 회신 21-0694 해석례 참조).

  그런데 이 사안의 경우 「도시개발법」에 따라 인가의 대상이 되는 실시계획은 지구단위계획 및 도시개발사업 시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간 등을 포함하는 도시개발사업을 시행하기 위한 계획이고, 시행자는 실시계획을 인가받으면서 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가가 의제되어야 비로소 도로공사를 시행할 수 있으며, 이를 위해서는 「도시개발법」 제19조제3항에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의가 반드시 필요한바, 고속도로에서 공사를 하던 중 건설사고가 발생한 경우, 도로공사 시행의 허가를 협의한 관계 행정기관의 장인 도로관리청이 「건설기술 진흥법」 제67조제2항에 따라 사고발생 경위 등을 제출해야 하는 인․허가기관의 장에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.

  따라서 이 사안의 경우 「건설기술 진흥법」 제67조제2항에 따라 국토교통부장관에게 사고발생 경위 등을 제출해야 하는 인․허가기관의 장은 「도로법」에 따른 도로관리청으로 보아야 합니다.

<관계 법령>

「건설기술 진흥법」
제67조(건설공사 현장의 사고조사 등) ① 건설사고가 발생한 것을 알게 된 건설공사 참여자(발주자는 제외한다)는 지체 없이 그 사실을 발주청 및 인ㆍ허가기관의 장에게 통보하여야 한다. 
  ② 발주청 및 인ㆍ허가기관의 장은 제1항에 따라 사고 사실을 통보받았을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 즉시 국토교통부장관에게 제출하여야 한다. 
  1. 사고발생 일시 및 장소
  2. 사고발생 경위
  3. 조치사항
  4. 향후 조치계획
  ③ ∼ ⑥ (생  략)

「도시개발법」
제17조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. 이 경우 실시계획에는 지구단위계획이 포함되어야 한다.
  ② 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외한다)는 제1항에 따라 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다.
  ③ 지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가하는 경우 국토교통부장관이 지정권자이면 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 의견을, 시ㆍ도지사가 지정권자이면 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장의 의견을 미리 들어야 한다. 
  ④․⑤ (생  략)
제19조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 제17조에 따라 실시계획을 작성하거나 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 다음 각 호의 허가ㆍ승인ㆍ심사ㆍ인가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ등록ㆍ협의ㆍ지정ㆍ해제 또는 처분 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보며, 제18조제1항에 따라 실시계획을 고시한 경우에는 관계 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시나 공고를 한 것으로 본다. 
  1. ∼ 5. (생  략)
  6. 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제61조에 따른 도로점용의 허가
  7. ∼ 31. (생  략)
  ② 제1항에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 자는 실시계획의 인가를 신청하는 때에 해당 법률로 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다.
  ③ 지정권자는 실시계획을 작성하거나 인가할 때 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 협의 요청을 받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의한 것으로 본다.  
  ④ ∼ ⑦ (생  략)

「도로법」
제36조(도로관리청이 아닌 자의 도로공사 등) ① 도로관리청이 아닌 자는 도로공사를 시행하거나 도로의 유지ㆍ관리를 할 때에는 미리 대통령령으로 정하는 바에 따라 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 도로관리청이 아닌 자는 도로관리청의 허가를 받지 아니하고 도로공사를 시행하거나 도로의 유지ㆍ관리를 할 수 있다.
  1. 제33조제1항에 따라 타공작물의 관리자가 도로공사를 시행하는 경우 또는 제35조제1항에 따라 타공사의 시행자나 타행위를 한 자가 도로공사를 시행하는 경우
  2. 상급도로관리청이 상급도로의 공사를 시행할 때 상급도로와 접속되거나 연결되는 하급도로의 접속구간 또는 연결구간의 도로공사를 시행하는 경우. 이 경우 상급도로관리청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 해당 하급도로관리청과 협의하여야 한다.
  3. 대통령령으로 정하는 경미한 도로의 유지ㆍ관리인 경우
  ②․③ (생  략)