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1. 질의요지

「농어촌정비법」 제110조제2항에서는 농어촌정비사업의 시행자는 농어촌정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지나 물건을 수용ㆍ사용 또는 제거하거나 변경(이하 “토지 수용 등”이라 함)할 수 있다고 규정하면서, 사업시행자가 같은 법 제10조에 따른 토지 소유자와 같은 법 제56조에 따른 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간인 경우는 제외한다고 규정하고 있는바,

  시장ㆍ군수ㆍ구청장 외의 민간인 자가 「농어촌정비법」 제82조제2항 전단에 따라 농어촌 관광휴양단지를 개발하기 위한 사업계획을 세워 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받은 경우, 그 승인을 받아 농어촌 관광휴양단지 개발 사업을 시행하는 자는 같은 법 제110조제2항에 따라 토지 수용 등을 할 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 농림축산식품부의 회신 내용에 이견이 있어 법령해석 요청을 의뢰하였고, 이에 농림축산식품부에서 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 「농어촌정비법」 제82조제2항 전단에 따라 농어촌 관광휴양단지를 개발하기 위한 사업계획을 세워 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아 사업을 시행하는 민간인 사업시행자는 같은 법 제110조제2항에 따라 토지 수용 등을 할 수 있습니다.

3. 이유

  「농어촌정비법」 제2조제4호 각 목에서는 농업생산기반 정비사업(가목), 생활환경 정비사업(나목), 농어촌 관광휴양자원 개발사업(라목) 등을 농어촌정비사업으로 규정하고 있고, 같은 조 제16호에서 농어촌 관광휴양단지사업을 농어촌 관광휴양사업의 하나로 규정하고 있으며, 농어촌정비사업을 시행할 수 있는 자를 같은 법 제10조(농업생산기반 정비사업 시행자)ㆍ제56조(생활환경 정비사업 시행자) 등에서 각각 정하면서 같은 법 제82조에서 농어촌 관광휴양단지 개발사업의 사업시행자를 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 사업계획의 승인을 받은 자로 규정하고 있고, 같은 법 제110조제2항에서는 농어촌정비사업의 시행자는 농어촌정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지 수용 등을 할 수 있되, 같은 항 괄호 부분에서 농어촌정비사업의 사업시행자 중 같은 법 제10조에 따른 토지 소유자와 제56조에 따른 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간(각주: 표준국어대사전에서는 ‘민간’을 ‘관청이나 정부기관에 속하지 않음’으로 규정하고 있음)인 경우에는 토지 수용 등을 할 수 없도록 제한하고 있습니다.

  이와 같이 각각의 농어촌정비사업의 사업시행자를 그 사업별로 개별 조문에서 별도로 정하고 있는 「농어촌정비법」의 규정 체계에 비추어 볼 때, 같은 법 제110조제2항의 괄호 부분에 따라 사업시행자 중에서 토지 수용 등을 할 수 없는 자는 “제10조에 따라 농업생산기반 정비사업을 시행하는 토지 소유자”와 “제56조에 따라 생활환경 정비사업을 시행하는 사업시행자 중 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간인 경우”로 한정하여 열거한 것으로 보는 것이 이러한 규정 체계에 부합하는 해석입니다.

  또한 구 「농어촌정비법」(각주: 2009. 6. 9. 법률 제9758호로 전부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제96조제2항에서는 정비사업의 시행자는 정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지나 물건을 수용ㆍ사용 또는 제거하거나 변경할 수 있다고 규정하여 민간인 사업시행자인 경우에도 예외 없이 토지 수용 등을 허용하였다가, 2009년 6월 9일 법률 제9758호로 전부개정된 「농어촌정비법」에서 농어촌정비사업 중 생활환경 정비사업의 경우 그 사업시행자를 확대(각주: 전부개정 전의 사업시행자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 한국농어촌공사였으나, 전부개정하면서 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 한국농어촌공사 외에 마을정비조합, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등이 한국토지주택공사 등과 공동출자하여 설립한 법인, 농어촌 주택 소유자를 추가함)하면서 이 사안의 괄호 부분을 신설하여 일정한 사업시행자는 토지 수용 등을 할 수 없도록 변경하였습니다. 

  이러한 법령의 개정 연혁에 비추어 볼 때, 만약 구 「농어촌정비법」 제96조제2항에 따라 토지 수용 등을 할 수 있었던 민간인 사업시행자 모두에 대해 법 개정을 통하여 토지 수용 등을 할 수 없게 하려는 취지로 이 사안의 괄호 부분을 신설한 것이라면, 2009년 6월 9일 법률 제9758호로 전부개정된 「농어촌정비법」 부칙에 같은 법 제110조제2항의 적용 시기 및 대상 등에 관한 경과조치 등을 두어 민간 사업시행자의 토지 수용 등에 대한 적용 관계를 명확하게 했을 것이나 해당 법률의 전부개정 당시 제110조제2항의 개정에 관하여 아무런 부칙을 두지 않았는바, 이 사안의 괄호 부분은 생활환경 정비사업의 사업시행자를 확대하면서 그 확대된 사업시행자가 민간인 경우에는 토지 수용 등을 할 수 없도록 제한하려는 의도로 보아야 하고, 구 「농어촌정비법」에 따라 토지 수용 등을 할 수 있었던 민간인 사업시행자 전부에 대해 토지 수용 등을 제한하려는 취지는 아니라고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.

  아울러 「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제2조제2호, 제4조제8호 및 별표 제31호에 따라 토지등(각주: 토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리, 토지와 함께 공익사업을 위하여 필요한 입목(立木), 건물, 그 밖에 토지에 정착된 물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권·어업권·양식업권 또는 물의 사용에 관한 권리, 토지에 속한 흙·돌·모래 또는 자갈에 관한 권리를 말함(토지보상법 제2조 및 제3조 참조))을 취득할 수 있는 “공익사업”에 해당하고, 같은 법 제2조제3호에서는 “사업시행자”를 공익사업을 수행하는 자로 규정하면서 같은 법 제19조제1항에서는 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 같은 법에서 정하는 바에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 토지보상법에서는 공익사업을 수행하면서 토지 수용 등을 할 수 있는 사업시행자의 범위에서 민간인 사업시행자를 배제하고 있지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 이 사안의 경우 「농어촌정비법」 제82조제2항 전단에 따라 농어촌 관광휴양단지를 개발하기 위한 사업계획을 세워 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받은 민간인 사업시행자는 토지 수용 등을 할 수 있다고 보아야 합니다.

※ 법령정비 권고사항 

  「농어촌정비법」 제110조제2항을 개정하여 토지 수용 등을 할 수 없는 민간인 사업시행자의 범위를 명확히 할 필요가 있습니다.

농어촌정비법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. ～ 3. (생  략)
  4. “농어촌정비사업”이란 다음 각 목의 사업을 말한다.
    가. 농업생산기반을 조성ㆍ확충하기 위한 농업생산기반 정비사업
    나. 생활환경을 개선하기 위한 농어촌 생활환경 정비사업
    다. 농어촌산업 육성사업
    라. 농어촌 관광휴양자원 개발사업
    마. 한계농지등의 정비사업
  5. ～ 18. (생  략)
제110조(토지 등의 수용) ① 농어촌정비사업에 필요한 토지, 건축물과 부속토지는 협의매수하는 것을 원칙으로 한다.
  ② 농어촌정비사업의 시행자(사업시행자가 제10조에 따른 토지 소유자와 제56조에 따른 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간인 경우는 제외한다)는 농어촌정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지나 물건을 수용ㆍ사용 또는 제거하거나 변경할 수 있다.
  ③ ～ ⑦ (생  략)
<관계 법령>