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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제86조제1항에 따라 도시ㆍ군계획시설인 도시공원(각주: 이 사안에서의 도시공원은 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 공원(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제3호가목)을 의미하며, 이하 같음)을 조성하는 사업(이하 “도시공원 조성사업”이라 함)의 시행자(이하 “사업시행자”라 함)인 시장 또는 군수가 같은 법 제88조제1항ㆍ제2항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성하여 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며, 이하 같음) 또는 대도시 시장(각주:  「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장을 말하며, 이하 같음)(이하 “인가권자”라 함)의 인가를 받은 후, 사정변경으로 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제21조제1항ㆍ제4항에 해당하는 자(이하 “민간공원추진자”라 함)(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자를 말하며, 이하 같음)와 공동으로(각주: 공원녹지법 제21조의2제6항에 따라 도시공원 조성사업을 추진하는 경우를 말하며, 이하 같음) 도시공원 조성사업을 시행하기 위해 국토계획법 제86조제5항에 따라 민간공원추진자를 사업시행자로 지정(각주: 민간공원추진자는 공원녹지법 제21조의2제1항에 따른 특례의 적용이 가능할 수 있는 절차를 거쳐 지정하는 것을 말하며, 이하 같음)한 경우, 시장 또는 군수와 민간공원추진자는 공동으로 실시계획을 다시 작성하여 새로 인가권자의 인가를 받아야 하는지?

※ 질의배경

  전라북도 익산시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 시장 또는 군수와 민간공원추진자는 실시계획을 다시 작성하여 새로 인가권자의 인가를 받아야 합니다.

3. 이유

  국토계획법에서는 사업시행자의 변경이 있는 경우 실시계획을 새로 작성하여 인가를 받아야 하는지에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 않으나, 같은 법 제88조에서는 “도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다(제1항ㆍ제2항)”고 규정하고 있고, “실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간 등을 자세히 밝히거나 첨부해야 한다(제5항)”고 규정하고 있는바, 이러한 국토계획법의 규정 체계와 내용에 비추어 볼 때, 실시계획을 작성하여 인가를 신청하는 주체는 “사업시행자”이고, 인가의 대상이 되는 “실시계획”은 “사업시행자 자신이 도시ㆍ군계획시설사업을 실시하는 데에 필요한 공사계획, 자금계획 등”이라는 점은 분명합니다.

  원칙적으로 실시계획의 인가는 그 인가를 받은 자가 사업시행자로서의 지위를 인가받은 후에도 계속하여 유지할 것을 전제로 하는 것이고, 실시계획의 변경인가는 당초 인가받은 사업시행자를 대상으로 할 수 있는 것으로 보아야 하는바, 이 사안과 같이 결과적으로 당초의 사업시행자와 새롭게 지정받은 사업시행자가 공동으로 사업을 진행하게 되는 경우, 종전에 시장 또는 군수가 단독으로 가지고 있던 사업시행자로서의 지위와 다르게 시장 또는 군수와 민간공원추진자가 공동으로 사업시행자로서의 지위를 가지게 되므로, 종전에 인가받은 실시계획에 따른 사업시행자의 지위는 그대로 계속하여 유지된다고 볼 수 없습니다.

  또한 도시ㆍ군계획시설사업은 도시형성이나 주민생활에 필수적인 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 설치하는 사업으로, 이는 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있는 공공성이 인정되는 사업이므로 국토계획법 제95조 등에서 실시계획의 인가를 통해 “사업시행자”의 지위를 가진 자에게 해당 사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 권한을 부여한다는 점에 비추어 보면, 도시ㆍ군계획시설사업의 “사업시행자가 누구인지”에 관한 사항은 실시계획의 인가 단계에서 중요하게 검토해야 할 핵심적인 내용일 뿐만 아니라, 사인(私人)을 사업시행자로 지정하여 도시ㆍ군계획시설사업을 공동으로 시행하는 경우 인가권자는 변경된 사업시행자가 도시ㆍ군계획시설사업의 목적대로 차질 없이 해당 사업을 추진할 수 있는지 등 실시계획의 전반적인 내용을 검토할 필요성이 크다고 할 것인바, 이러한 경우 당초 실시계획의 본질적인 내용이 달라진 것으로 보아 새로 실시계획을 작성하여 인가를 받도록 해야 합니다.

  따라서 시장 또는 군수가 민간공원추진자와 공동으로 도시공원 조성사업을 시행하기 위해 국토계획법 제86조제5항에 따라 민간공원추진자를 사업시행자로 지정한 경우, 시장 또는 군수와 민간공원추진자는 공동으로 실시계획을 다시 작성하여 새로 인가권자의 인가를 받아야 합니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제86조(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 관할 구역의 도시ㆍ군계획시설사업을 시행한다.
  ② ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 시행자가 될 수 있는 자 외의 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 수 있다.
  ⑥ (생  략)
  ⑦ 다음 각 호에 해당하지 아니하는 자가 제5항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외한다)의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다.  
  1. 국가 또는 지방자치단체
  2. 대통령령으로 정하는 공공기관
  3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자
제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. 
  ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다.
  ③ (생  략)
  ④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다.
  ⑥ ∼ ⑨ (생  략)

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률
제21조(민간공원추진자의 도시공원 및 공원시설의 설치ㆍ관리) ① 민간공원추진자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가를 받아 도시공원 또는 공원시설을 설치ㆍ관리할 수 있다. 
  ②ㆍ③ (생  략)
  ④ 민간공원추진자가 제21조의2제6항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수와 공동으로 도시공원의 조성사업을 시행하는 경우로서 민간공원추진자가 해당 도시공원 부지(지장물을 포함한다. 이하 제21조의2제6항에서 같다) 매입비의 5분의 4 이상을 현금으로 예치한 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제7항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정요건을 갖춘 것으로 본다. 다만, 해당 부지의 일부를 소유하고 있는 경우에는 그 토지가격에 해당하는 금액을 제외한 나머지 금액을 현금으로 예치할 수 있다.
<관계 법령>