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1. 질의요지

반환공여구역(각주: 공여구역(대한민국이 미합중국에 주한미군의 사용을 위하여 제공한 시설 및 구역) 중 미합중국이 대한민국에 반환한 구역을 말하며(「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제2조제1호 및 제4호), 이하 같음)에 「군사기지 및 군사시설 보호법」(이하 “군사기지법”이라 함) 제4조제3항에서 규정하는 지정해제된 것으로 보는 것에 대한 제외사유가 없는 경우라면, 군사작전 수행 등 다른 국방상 필요가 있더라도 반환공여구역의 반환이 완료된 때 예외 없이 보호구역(각주: 군사기지 및 군사시설을 보호하고 군사작전을 원활히 수행하기 위하여 국방부장관이 군사기지법 제4조 및 제5조에 따라 지정하는 구역을 말하며(같은 법 제2조제6호), 이하 같음) 지정이 해제된 것으로 보아야 하는지?

※ 질의배경

  국방부는 미합중국으로부터 대한민국에 반환된 미군기지라면 다른 군사작전 수행 등 다른 국방상 필요가 있는 경우까지도 예외 없이 군사기지법 제4조제3항에 따라 보호구역에서 지정 해제된 것으로 보아야 하는지에 대하여 내부 의견대립이 있고, 추후 반환공여구역이 증가할 것으로 예상됨에 따라 해당 규정의 의미와 법률 개정 필요성 유무를 명확히 하기 위하여 법령해석을 요청함.

2. 회답

  반환공여구역에 군사기지법 제4조제3항에서 규정하는 제외사유가 없다면 군사작전 수행 등 다른 국방상 필요가 있더라도 반환공여구역의 반환이 완료된 때 예외 없이 보호구역 지정이 해제된 것으로 보아야 합니다.

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는바(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 군사기지법 제4조제3항에서는 반환공여구역의 반환이 완료되면 그 반환이 완료된 때 별도의 의사표시나 행위를 필요로 하지 않고 직접 보호구역의 지정 해제 효력이 발생하도록 규정하면서, 같은 항에서 보호구역 지정 해제 효력이 발생하는 것에 대한 제외사유로 민간인통제선 이북지역인 경우(같은 법 제5조제1항제1호가목), 군사분계선 이남 25킬로미터 범위 이내의 지역 중 민간인 통제선 이남지역인 경우(같은 항 제2호나목) 또는 국방ㆍ군사시설로 활용할 계획이 있는 경우만을 규정하고 있을 뿐, ‘국방상의 필요’나 ‘군사 작전상의 어려움’은 제외사유로 규정하고 있지 않습니다.

  그리고 군사기지법 제9조에 따르면 보호구역으로 지정된 경우 해당 구역의 출입(이전의 자유)과 구역 내 건축물의 신축행위(재산권 행사) 등이 제한(각주: 대법원 2012. 12. 26. 선고 2011다73144 판결례 참조 )되므로, 군사기지법상 보호구역의 지정과 관련된 규정은 국민의 권리를 제한하고 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규에 해당하여 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하며, 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는바(각주: 법제처 2012. 9. 12. 회신 12-0442 해석례 및 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 같은 법 제4조제3항에서 규정하고 있는 지정 해제의 제외사유에 해당하지 않음에도 ‘국방상의 필요’나 ‘군사 작전상의 어려움’을 이유로 반환공여구역에 대한 보호구역 지정이 해제되지 않는다고 해석할 수는 없을 것입니다.

  또한 군사기지법 제4조제3항은 더 이상 군사기지의 용도로 사용되지 않는 반환공여구역의 경우 반환이 완료된 때에 보호구역 지정이 해제된 것으로 보아 해당 지역의 개발이 신속하게 이루어질 수 있도록 하려는 취지(각주: 2017. 7. 18. 의안번호 제2008063호로 발의된 군사기지 및 군사시설 보호법 일부개정법률안 국회 국방위원회 검토보고서 참조)로, 같은 항의 입법 과정에서 반환공여구역의 신속한 개발과 국가안전보장을 모두 고려하여 특정한 지역에 소재하거나 추후 시설 활용 계획이 있는 반환공여구역만을 지정 해제 간주 대상에서 제외하도록 규정(각주: 2017. 7. 18. 의안번호 제2008063호로 발의된 군사기지 및 군사시설 보호법 일부개정법률안 의안원문 및 국회 국방위원회 검토보고서 참조)하였다는 점에 비추어 볼 때, 토지 이용을 비롯한 일반 국민의 권리를 가능한 범위에서 최대한 그리고 신속하게 보장할 수 있도록, 명시적인 제외사유가 없다면 반환공여구역 반환이 완료된 때 보호구역 지정 해제 간주의 효력이 곧바로 발생한다고 보는 것이 이와 같은 입법 취지에 부합하는 해석입니다.

  아울러 국방상의 필요가 있다면 군사기지법 제4조제3항에 따라 미리 국방ㆍ군사시설로 활용할 계획을 수립하여 간주된 보호구역 지정 해제의 효력이 발생하지 않도록 할 수 있고, 간주된 보호구역 지정 해제의 효력이 발생한 이후라도 다시 보호구역 지정 절차를 거쳐 보호구역으로 새롭게 지정할 수 있는 등 별도의 조치를 통하여 반환공여구역과 관련된 군사작전의 수행 등 국방상의 필요나 국가안전보장을 충족할 수 있는 법령상의 제도적 장치가 이미 마련되어 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 반환공여구역에 군사기지법 제4조제3항에서 규정하는 제외사유가 없다면 군사작전 수행 등 다른 국방상 필요가 있더라도 반환공여구역의 반환이 완료된 때 예외 없이 보호구역 지정이 해제된 것으로 보아야 합니다.
<관계 법령>
○ 군사기지 및 군사시설 보호법
제4조(보호구역등의 지정권자 등) ① 국방부장관은 합동참모의장(이하 “합참의장”이라 한다)의 건의(관계 행정기관의 장과 미리 협의한 후 관계 행정기관의 장의 의견서를 첨부하여야 한다)에 따라 보호구역등을 지정하거나 이를 변경 또는 해제할 수 있다.
  ② 국방부장관은 군사기지의 용도 해제, 군사시설의 철거, 작전환경의 변화, 그 밖의 사유로 보호구역등을 유지할 필요가 없게 된 때에는 지체 없이 이를 해제하여야 한다.
  ③ 제2항에도 불구하고 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」에 따른 반환공여구역(제5조제1항제1호가목과 같은 항 제2호가목의 보호구역에 위치한 경우와 국방ㆍ군사시설로 활용할 계획이 있는 경우를 제외한다)은 반환이 완료된 때에 보호구역의 지정이 해제된 것으로 본다. 이 경우 국방부장관은 제8조제1항에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. 
  ④ 국방부장관은 제1항 및 제2항에 따라 보호구역등을 지정ㆍ변경 또는 해제하려는 때에는 제15조제1항에 따른 국방부 군사기지 및 군사시설 보호 심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 
  ⑤ 국방부장관은 제1항 및 제2항에 따라 보호구역등을 지정ㆍ변경 또는 해제한 때에는 이를 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 통보하여야 한다.