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1. 질의요지

「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따른 출자ㆍ출연 기관(이하 “출자ㆍ출연 기관”이라 함)은 행정안전부장관이 같은 법 제27조에 따라 정하여 통보한 운영지침에 따라야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따른 출자ㆍ출연 기관이 행정안전부장관이 정한 운영지침을 따를 의무가 있지는 않다고 생각해 행정안전부에 질의하였으나 행정안전부가 따라야 한다는 취지로 답변하자 이에 이견이 있어 법제처 법령해석을 요청함.

2. 회답

  출자ㆍ출연 기관은 행정안전부장관이 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에 따라 정하여 통보한 운영지침에 따라야 합니다.

3. 이유

  「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에서는 “행정안전부장관은 출자ㆍ출연 기관에 공통적으로 적용할 다음 각 호의 사항에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자ㆍ출연 기관의 장에게 통보할 수 있다”고 규정하여 행정안전부장관이 정하여 통보하는 운영지침의 목적이 출자ㆍ출연 기관에 공통적으로 적용하기 위한 것이라는 점을 명확하게 규정하고 있습니다.

  또한 지침, 훈령이나 예규와 같은 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 상위법령의 위임에 따라 제정되는 ‘법령보충적 행정규칙’의 경우에는 상위법령과 결합하여 대외적으로 구속력을 가지게 되는바(각주: 대법원 1995. 5. 23. 선고 94도2502 판결례 및 대법원 2021. 1. 14. 선고 2020두38171 판결례 참조), 행정안전부장관이 출자ㆍ출연 기관에 적용되는 운영지침을 정하는 것은 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에 명문의 위임 근거가 있고, 이러한 운영지침을 통해 조직 운영과 정원ㆍ인사 관리에 관한 사항 등 같은 법에서 정하고 있는 사항의 구체적인 내용을 보충하고 있으므로 그 운영지침은 법령보충적 행정규칙에 해당하며, 그에 따라 대외적 구속력을 가진다고 보는 것이 타당합니다. 

  그리고 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따르면 출자ㆍ출연기관의 설립에는 지방자치단체의 재정이 투입되고, 출자ㆍ출연기관은 주민의 복리를 증진하거나 지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업을 수행하는 공익적 성격을 가지는바, 이러한 점을 종합하여 출자ㆍ출연기관에 대한 공적 재원 투입이 합리적이고 투명하게 이루어지도록 하는 한편, 경영을 합리화하며 운영의 투명성을 높임으로써 지역주민에 대한 서비스 증진에 이바지하고 공익목적을 달성할 수 있도록 하려는 취지(각주: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제1조 및 2013. 11. 14. 의안번호 제1907767호로 발의된 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 운영에 관한 법률안 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조)에서 같은 법이 제정되었고, 같은 법에서 정하고 있는 출자ㆍ출연기관의 조직, 인사 및 예산 등에 관한 사항의 세부적인 내용(각주: 2022 지방출자ㆍ출연기관 예산편성지침 및 2018 지방출자ㆍ출연기관 인사ㆍ조직지침 참조)에 대하여는 행정안전부장관이 같은 법 제27조에 따라 출자ㆍ출연기관에 공통적으로 적용할 운영지침을 정하여 통보할 수 있도록 한 것으로 보아야 합니다. 

  아울러 만약 행정안전부장관이 정하는 운영지침을 출자ㆍ출연기관이 따르지 않아도 된다고 본다면, 지방자치단체가 출자하거나 출연했다는 점에서는 본질적으로 동일한 성격의 기관임에도 출자ㆍ출연기관마다 그 조직ㆍ예산ㆍ회계 등의 기준이 달라질 수 있게 되어, 그 결과 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에 따른 운영지침의 공통적인 적용을 통한 출자ㆍ출연 기관에 대한 사전적 감독 기능이 형해화될 수 있고, 자의적이고 부적절한 출자ㆍ출연기관 운영으로 지방자치단체의 재정에 부담을 초래하는 등 지방자치단체가 출자하거나 출연하여 설립한 기관의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 높이려는 같은 법의 입법 취지(각주: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제1조 및 2013. 11. 14. 의안번호 제1907767호로 발의된 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 운영에 관한 법률안 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조)를 달성할 수 없게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  한편 출자ㆍ출연 기관이 행정안전부장관이 정하는 운영지침을 따라야 한다면 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제3조 및 제15조에 따라 보장되는 출자ㆍ출연기관 운영의 자율성이 훼손된다거나, 같은 법의 다른 규정과 달리 “준수”, “하여야 한다” 또는 “따라야 한다” 등과 같이 직접적으로 의무를 부과한다고 볼만한 문언이 없다는 점을 들어 행정안전부장관이 정한 운영지침을 따르지 않을 수 있다는 의견이 있으나, 출자ㆍ출연기관 운영의 자율성은 법령의 범위에서 인정되는 것으로서 운영지침으로 출자ㆍ출연기관에 공통적으로 적용될 사항을 정한다고 하여 반드시 운영의 자율성이 훼손된다고 볼 수 없고, 같은 법 제27조에서는 운영지침이 출자ㆍ출연 기관에 “적용”될 것을 전제(각주: 2013. 11. 14. 의안번호 제1907767호로 발의된 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 운영에 관한 법률안 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조)하고 있어 의무를 부과하는 문언을 굳이 사용하지 않은 것으로 볼 수 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 출자ㆍ출연 기관은 행정안전부장관이 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에 따라 정하여 통보한 운영지침을 따라야 합니다.
<관계 법령>
○ 지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률
제27조(운영지침의 통보) 행정안전부장관은 출자ㆍ출연 기관에 공통적으로 적용할 다음 각 호의 사항에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자ㆍ출연 기관의 장에게 통보할 수 있다. 
  1. 조직 운영과 정원ㆍ인사 관리에 관한 사항
  2. 예산의 편성ㆍ집행과 자금 운영에 관한 사항
  3. 회계와 결산에 관한 사항