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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제30조제5항 단서, 같은 법 시행령 제25조제3항 및 같은 항 제5호에 따르면 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며, 이하 같음)는 도시지역(각주: 국토계획법 제6조제1호에 따른 도시지역을 말하며, 이하 같음) 외의 지역에서 「농지법」에 따른 농업진흥지역(이하 “농업진흥지역”이라 함) 또는 「산지관리법」에 따른 보전산지(이하 “보전산지”라 함)를 농림지역(각주: 국토계획법 제6조제3호에 따른 농림지역을 말하며, 이하 같음)으로 결정하기 위해 도시ㆍ군관리계획(각주: 국토계획법 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획으로서, 같은 호 다목의 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획, 같은 호 마목의 지구단위계획 및 같은 호 바목의 입지규제최소구역계획은 제외하고, 같은 법 시행령 제25조제3항제5호를 제외한 같은 항 각 호에 저촉되지 않는 경우로 한정하며, 이하 같음)을 변경하려는 경우에는 관계 행정기관의 장과의 협의 등을 거치지 않고 변경할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  도시지역 외의 지역에서 농업진흥지역 또는 보전산지를 농림지역으로 결정하기 위해 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우, 시ㆍ도지사는 「환경영향평가법」 제16조제1항에 따라 환경부장관에게 전략환경영향평가 협의를 요청하지 않아도 되는지?(각주: 해당 도시ㆍ군관리계획이 「환경영향평가법」 제9조에 따른 전략환경영향평가 대상계획에 해당하는 경우를 전제함)

※ 질의배경

  경상북도 안동시 및 민원인은 위 질의요지와 관련하여 환경부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 시ㆍ도지사는 「환경영향평가법」 제16조제1항에 따라 환경부장관에게 전략환경영향평가 협의를 요청해야 합니다. 

3. 이유

  입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하는바(각주: 대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례 참조), 국토계획법령과 환경영향평가법령은 별개의 목적과 규정체계를 가지고 있어 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 볼 수는 없으므로, 도시ㆍ군관리계획이 「환경영향평가법」 제9조에 따른 전략환경영향평가 대상계획에 해당하는 이상 전략환경영향평가를 실시해야 합니다.

  또한 국토계획법 제30조제5항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제3항에서는 도시ㆍ군관리계획의 경미한 사항을 변경하는 경우에는 같은 법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의 등을 거치지 않고 도시ㆍ군관리계획을 변경할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 항에서 협의를 생략할 수 있는 대상은 국토계획법령상 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 변경과 관련하여 협의를 거쳐야 하는 관계 행정기관의 장을 의미하는 것인바, 국토계획법과 별개의 목적을 가지는 「환경영향평가법」에 따라 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하여 국토의 지속가능한 발전을 도모하려는 취지(각주: 2009. 3. 31. 의안번호 제1804325호로 발의된 후 2011. 6. 23. 대안반영폐기된 환경영향평가법 전부개정법률안 국회 환경노동위원회 심사보고서 참조)로 실시하는 전략환경영향평가의 협의기관인 환경부장관까지 협의 생략 대상에 포함된다고 확대하여 해석할 수는 없습니다.

  한편 이 사안은 국토계획법령상 경미한 변경사항에 해당하는 도시ㆍ군관리계획의 변경이므로 시ㆍ도지사는 「환경영향평가법」 제16조제1항에 따라 전략환경영향평가서는 작성하되 같은 항의 환경부장관과의 협의는 생략할 수 있다는 의견이 있으나, 국토계획법령에서 도시ㆍ군관리계획의 경미한 변경사항으로 규정하고 있다고 해서 해당 사항이 환경에 미치는 영향 또한 경미하다고 단정할 수는 없는 점, 「환경영향평가법」에 따른 “전략환경영향평가 협의”는 시ㆍ도지사가 협의 요청한 전략환경영향평가서에 대하여 환경부장관이 검토하여 협의 내용을 통보하고, 시ㆍ도지사가 이를 이행(제16조부터 제19조까지)하는 일련의 절차를 거쳐 이루어지는 것인바, 전략환경영향평가 대상계획에 해당하는 도시ㆍ군관리계획에 대해 전략환경영향평가 절차의 일부인 환경부장관과의 협의만 분리하여 생략할 수 있다고 해석하는 것은 환경영향평가법령의 체계에 부합하지 않는다는 점에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우 시ㆍ도지사는 「환경영향평가법」 제16조제1항에 따라 환경부장관에게 전략환경영향평가 협의를 요청해야 합니다.
 <관계 법령>
환경영향평가법
제16조(전략환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인등을 받지 아니하여도 되는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장은 해당 계획을 확정하기 전에 전략환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다.
  ② ∼ ⑤ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ⑥ㆍ⑦ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제25조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ①ㆍ② (생  략)
  ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(다른 호에 저촉되지 않는 경우로 한정한다)에는 법 제30조제5항 단서에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획 및 입지규제최소구역계획은 제외한다)을 변경할 수 있다.
  1. ∼ 4. (생  략)
  5. 도시지역외의 지역에서 「농지법」에 의한 농업진흥지역 또는 「산지관리법」에 의한 보전산지를 농림지역으로 결정하는 경우
  6. (생  략)
  6의2 ∼ 6의4. (생  략)
  7. (생  략)

 <관계 법령>
환경영향평가법
제16조(전략환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인등을 받지 아니하여도 되는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장은 해당 계획을 확정하기 전에 전략환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다.
  ② ∼ ⑤ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ⑥ㆍ⑦ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제25조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ①ㆍ② (생  략)
  ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(다른 호에 저촉되지 않는 경우로 한정한다)에는 법 제30조제5항 단서에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획 및 입지규제최소구역계획은 제외한다)을 변경할 수 있다.
  1. ∼ 4. (생  략)
  5. 도시지역외의 지역에서 「농지법」에 의한 농업진흥지역 또는 「산지관리법」에 의한 보전산지를 농림지역으로 결정하는 경우
  6. (생  략)
  6의2 ∼ 6의4. (생  략)
  7. (생  략)