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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호나목5)가)①에 따라 관리용 건축물을 설치하려는 경우로서 생산에 직접 이용되는 토지면적(각주: 이 사안의 경우 생산에 직접 이용되는 토지의 면적이 2천제곱미터 이상인 경우를 전제함(개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목5)가) 단서))(이하 “생산토지면적”이라 함)의 1천분의 10이 66제곱미터 미만인 경우, 관리용 건축물을 설치할 수 있는 최대 규모는 생산토지면적의 1천분의 10인지, 아니면 66제곱미터인지(각주: 기존에 설치된 관리용 건축물이 없는 경우를 전제함)?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지와 관련하여 국토교통부의 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 관리용 건축물을 설치할 수 있는 최대 규모는 생산토지면적의 1천분의 10입니다.

3. 이유

  개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목5)가)①에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 설치할 수 있는 관리용 건축물의 규모를 정하면서 과수원, 초지, 유실수․원예․분재 재배지역에 설치하는 경우에는 “생산토지면적의 1천분의 10 이하로서 기존 면적을 포함하여 66제곱미터 이하로 설치하여야 한다”고 규정하고 있는바, 일반적으로 “∼로서”는 지위나 신분 또는 자격을 나타내는 격조사로서(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조) 어떤 용어를 “A로서 B”라고 사용하는 경우, “A라는 요건을 갖춘 것 중 B요건을 갖춘 것”을 의미하므로(각주: 법제처 2017. 12. 4. 회신 17-0562 해석례 참조 ), 그 허가기준은 “생산토지면적의 1천분의 10 이하일 것”과 “기존 면적을 포함하여 66제곱미터 이하일 것”이라는 두 가지 요건을 모두 충족해야 한다는 점이 문언상 분명합니다. 

  그런데 개발제한구역법 시행령 제19조제2호에서는 개발제한구역에서 시장․군수․구청장에게 신고하고 할 수 있는 행위를 정하면서 “축사, 동물 사육장, 작물 재배사(栽培舍), 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한” 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우(나목) 또는 “창고의 기존 면적을 포함한” 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우(다목)에 해당하는 건축물ㆍ공작물의 증축ㆍ개축 및 대수선을 규정하고 있는바, 이와 같이 개발제한구역에 이미 설치되어 있는 건축물 또는 공작물의 면적을 기존 면적으로 지칭하고 있는 규정 체계에 비추어 볼 때, 같은 영 별표 1 제5호나목5)가)①에 따른 “기존 면적”의 의미는 생산토지면적에 이미 설치되어 있는 관리용 건축물의 면적으로 보는 것이 타당하므로, 위 규정에 따른 관리용 건축물은 “생산토지면적의 1천분의 10 이하”이면서 “기존 관리용 건축물의 면적을 포함하여 66제곱미터 이하”인 경우에 설치할 수 있다고 보아야 합니다.

  그리고 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항제1호, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제5호나목5)가)의 규정은 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 공작물의 설치 등 일정한 행위를 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 시장․군수․구청장의 허가를 받은 경우에는 관리용 건축물의 규모를 제한하여 설치를 허용하려는 취지입니다.

  이와 같은 개발제한구역법령의 목적 및 취지에 비추어 볼 때, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목5)가)①의 규정은 생산토지면적이 증가함에 따라 관리용 건축물의 규모가 무한정으로 확대되는 것을 방지하기 위하여 관리용 건축물을 66제곱미터까지만 설치할 수 있도록 하되, 생산토지면적의 1천분의 10이 66제곱미터 미만인 경우에는 생산토지면적이 소규모인 점을 고려하여 관리용 건축물의 규모를 생산토지면적의 1천분의 10까지만 설치할 수 있도록 한 규정으로 보아야 합니다.

  아울러 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목5)가)①에 따라 개발제한구역에서 허가를 받아 설치할 수 있는 관리용 건축물의 규모를 생산토지면적의 1천분의 10의 면적을 포함하여 66제곱미터까지 가능하다고 본다면, 결과적으로 생산토지면적의 1천분의 10의 면적이 얼마인지에 관계없이 어느 경우이든 66제곱미터까지 관리용 건축물의 설치가 가능하게 되어, 생산토지면적의 1천분의 10 이하라는 요건은 무의미한 규정이 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목5)가)①에 따라 관리용 건축물을 설치하려는 경우로서 생산토지면적의 1천분의 10이 66제곱미터 미만인 경우, 관리용 건축물을 설치할 수 있는 최대 규모는 생산토지면적의 1천분의 10이라고 보아야 합니다.
<관계 법령>

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
   가. ∼ 라. (생  략)
   마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
  1의2. ∼ 9. (생  략)
  ② ∼ ⑪ (생  략)

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
  ②․③ (생  략)

■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1] <개정 2021. 5. 11.>
 
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
1. ~ 4. (생  략)



5. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설

  가. (생  략)

  나. 농수산물 보관 및 관리 관련 시설

    1) ~ 4) (생  략)

    5) 관리용 건축물
가) 관리용 건축물을 설치할 수 있는 경우와 그 규모는 다음과 같다. 다만, ①·②·④에 따라 관리용 건축물을 설치하는 경우에는 생산에 직접 이용되는 토지 또는 양어장의 면적이 2천제곱미터 이상이어야 한다.
  ① 과수원, 초지, 유실수·원예·분재 재배지역에 설치하는 경우에는 생산에 직접 이용되는 토지면적의 1천분의 10 이하로서 기존 면적을 포함하여 66제곱미터 이하로 설치하여야 한다. 
  ②  ∼ ⑤ (생  략)
나) ~ 마) (생  략)
   6) (생  략)

  다. ~ 아. (생  략)