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1. 질의요지

시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며, 이하 같음)는 국가사방사업(각주: 사방사업은 국가의 사업으로 하는 것이 원칙으로, 국가의 사업으로 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장이 시행하는 사방사업을 의미함(「사방사업법」 제5조))의 시행을 위하여 필요한 경우, 「사방사업법」 제4조제3항에 따라 사방지(사방사업을 시행하였거나 시행하기 위한 지역으로서 같은 법 제4조에 따라 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장이 지정ㆍ고시한 지역을 말하며, 이하 같음)로 지정하지 않은 산사태취약지역(산사태로 인하여 인명 및 재산 피해가 우려되는 지역으로 「산림보호법」 제45조의8에 따라  지정ㆍ고시한 지역을 말하며, 이하 같음)에 대하여 「사방사업법」 제9조제3항에 따라 일시사용 등(각주: 「사방사업법」 제9조제3항에 따른 재료의 적치장 또는 임시도로로 일시사용(제1호), 형질의 변경 또는 인공구조물의 설치(제2호) 및 입목ㆍ죽ㆍ토석ㆍ떼 또는 풀의 채취(제3호)에 해당하는 행위로, 이 경우 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조ㆍ제15조의2ㆍ제25조제1항 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항은 적용하지 아니함)을 할 수 있는지?

※ 질의배경

  서울특별시는 위 질의요지와 관련하여 산림청의 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 「사방사업법」 제4조제3항에 따라 사방지로 지정하지 않은 산사태취약지역에 대해서는 같은 법 제9조제3항에 따른 일시사용 등을 할 수 없습니다.

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조)인데, 「사방사업법」 제9조제3항 전단에서는 시․도지사가 국가사방사업의 시행을 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 “사방지 및 그 인근의 토지”에 대하여 일시사용 등을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 해당 규정은 사방지 및 사방지 인근의 토지를 그 적용 대상으로 한다는 점이 문언상 분명합니다.

  그리고 “사방지”란 사방사업을 시행하였거나 시행하기 위한 지역으로 「사방사업법」 제4조에 따라 시․도지사 또는 지방산림청장이 시장․군수․구청장의 의견을 들어 지정․고시한 지역(제2조제4호 및 제4조)이고, “산사태취약지역”이란 산사태로 인하여 인명 및 재산 피해가 우려되는 지역으로 「산림보호법」 제45조의8에 따라 지방자치단체, 지방산림청 및 국유림관리소의 장이 산사태의 발생 우려지역에 대한 실태조사 결과를 기초로 산사태취약지역지정위원회의 심의 및 주민 의견수렴 절차를 거쳐 지정․고시한 지역(제2조제13호 및 제45조의8)인바, “사방지”와는 그 지정의 주체ㆍ목적 및 절차 등이 구분되는 별개의 지역인 “산사태취약지역”에 “사방지”에 대한 규정인 「사방사업법」 제9조제3항을 적용할 수는 없다고 보아야 합니다.

  아울러 「사방사업법」 제4조제3항에서 “사방지 지정 대상지가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 사방지로 지정하지 아니할 수 있다”고 하여 사방지 지정 여부를 재량으로 결정하도록 한 취지는 소면적의 산사태 지역들이 모여 있거나 주택에 인접해 있는 경우에는 비록 소규모일지라도 사방지로 지정하여 관리할 필요성이 있으면 해당 지역에 대해서도 사방지로 지정할 수 있도록 한 것(각주: 2007. 4. 3. 의안번호 제176349호로 발의된 사방사업법 일부개정법률안 법제사법위원회 체계자구검토보고서 참조)인바, 「산림보호법」에 따라 산사태취약지역으로 지정한 지역에 대하여 「사방사업법」 제9조제3항에 따라 일시사용 등을 하려면 해당 지역을 같은 법에 따라 사방지로 지정하여 일시사용 등을 하면 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다. 

  한편 국가사방사업의 시행을 위하여 필요한 경우, 사방지로 지정하지 않은 산사태취약지역도 사방지와 유사한 성격의 지역으로 보아 「사방사업법」 제9조제3항에 따라 일시사용 등을 할 수 있다는 의견이 있으나, 이와 같이 해석하게 되면 사방지로 지정하기 위해 시장․군수․구청장의 의견을 들어야 하는 절차를 회피하는 결과가 된다는 점, 해당 조항에 따른 일시사용 등은 사방지 및 그 인근의 토지의 경우 관련 법률에 따라 원칙적으로 산지전용허가등(각주: 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조ㆍ제15조의2ㆍ제25조제1항 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항에 따른 허가ㆍ수리를 말함)을 받도록 하는 규정을 적용하지 않는 특례를 둔 것으로 이러한 특례규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점(각주: 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조) 등에 비추어 보면, 사방지로 지정하지 아니한 산사태취약지역이 명문의 근거 없이 “사방지 및 그 인근의 토지”에 포함된다고 볼 수는 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 시ㆍ도지사는 국가사방사업의 시행을 위하여 필요한 경우, 「사방사업법」 제4조제3항에 따라 사방지로 지정하지 않은 산사태취약지역에 대해서는 같은 법 제9조제3항에 따른 일시사용 등을 할 수 없습니다.

※ 법령정비 권고사항

  「사방사업법」 제4조제3항에 따라 사방지로 지정하지 않은 산사태취약지역에 대하여 국가사방사업을 시행하는 경우에는 같은 법 제9조제3항에 따른 일시사용 등이 가능하도록 할 정책적 필요성이 있는지를 검토하여 그 결과에 따라 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다. 








<관계 법령>

「사방사업법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. (생  략)
  2. “사방사업”이란 황폐지를 복구하거나 산지의 붕괴, 토석ㆍ나무 등의 유출 또는 모래의 날림 등을 방지 또는 예방하기 위하여 인공구조물을 설치하거나 식물을 파종ㆍ식재하는 사업 또는 이에 부수되는 경관의 조성이나 수원의 함양을 위한 사업을 말한다.
  3. ∼ 6. (생  략)
제4조(사방지의 지정) ① 사방지는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장이 지정한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 의견을 듣고, 제10조의2에 따라 토지등의 수용이 필요한 경우에는 토지등의 소유자ㆍ점유자 또는 이해관계자의 의견을 들어야 하며, 「하천법」에 따른 하천에 대하여 제3조제3호에 따른 야계사방사업을 시행할 사방지를 지정하려면 미리 하천관리청과 협의하여야 한다.
  ② (생  략)
  ③ 제1항에 따른 사방지 지정 대상지가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 사방지로 지정하지 아니할 수 있다.
제9조(공무원의 조사 등) ①․② (생  략)
  ③ 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 국가사방사업의 시행을 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사방지 및 그 인근의 토지에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다. 이 경우 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조ㆍ제15조의2ㆍ제25조제1항 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항은 적용하지 아니한다.  
  1. 재료의 적치장 또는 임시도로로 일시사용
  2. 형질의 변경 또는 인공구조물의 설치
  3. 입목ㆍ죽ㆍ토석ㆍ떼 또는 풀의 채취