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1. 질의요지

도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 또는 다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 하는 자를 말함)는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제95조에 따라 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는데, 같은 법 제96조제2항에 따르면 실시계획이 고시(각주: 국토계획법 제88조제1항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관해 작성하여 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 실시계획을 인가하여 같은 법 제91조에 따라 고시한 경우를 말함)된 경우로서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제20조제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 보는 경우에는 토지 등을 수용ㆍ사용하기 위해서 토지보상법 제26조제1항에 따른 협의 절차를 거쳐야 하고, 이 경우 같은 법 제16조 및 제68조를 준용하도록 하고 있는바,

  같은 법 제16조 및 같은 법 시행령 제8조제1항제2호에 따라 보상협의요청서에 토지 등의 보상금액을 적어 토지소유자 및 관계인에게 통지하려는 경우, 같은 법 제68조에 따라 산정한 보상액을 보상금액으로 통지해야 하는지?(각주: 토지보상법 제16조에 따라 협의를 하려는 경우 같은 법 시행령 제8조제1항에 따라 통지하여야 하는 보상의 금액에 관한 논의로 한정하며, 협의가 성립되어 계약을 체결할 때 반드시 같은 항에 따라 통지한 금액대로 계약을 체결하여야 하는지는 논외로 함)

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 토지보상법 제68조에 따라 산정한 보상액을 보상금액으로 통지해야 합니다.

3. 이유

  도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 국토계획법 제95조에 따라 사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있고, 같은 법 제96조제1항에 따라 토지 등의 수용ㆍ사용 시 토지보상법이 준용되며, 국토계획법 제96조제2항에 따르면 실시계획이 고시된 경우에는 토지보상법 제20조제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 보게 되므로, 이에 따라 해당 사업시행자는 같은 법 제26조제1항에 따른 협의 절차를 거쳐야 하는바, 이 사안에서 토지를 취득하기 위해 협의하는 경우에도 같은 항에 따른 절차를 거쳐야 할 것입니다.

  그리고 토지보상법 제26조제1항에서는 같은 법 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 하고(전단), 이 경우 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다(후단)고 규정하고 있는바, 이 사안의 경우에도 같은 법 제26조제1항 후단에서 준용하는 같은 법 제68조를 따라야 합니다.(각주: 법제처 2018. 9. 18. 회신 18-0303 해석례 참조)

  그런데 토지보상법 제68조제1항에서는 사업시행자가 “토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우”에는 감정평가법인등(각주: 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가사 또는 감정평가법인을 말함(토지보상법 제27조제1항 각 호 외의 부분 전단)) 3인 또는 2인을 선정하여 토지 등의 평가를 의뢰하여야 하되(본문), 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다(단서)고 규정하고 있으므로, 이 사안과 같이 토지 등에 대한 “보상액을 산정하려는 경우”에는 같은 항에서 정하는 바에 따라 금액을 산정해야 한다는 점은 문언상 분명합니다.
  
  나아가 토지보상법 제68조제3항의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제16조제6항에서는 보상액의 산정은 각 감정평가업자가 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다고 규정하고 있는바, 국토계획법에 따라 사업인정을 받은 것으로 보게 되는 이 사안에서 토지 등의 보상을 위한 협의를 하려는 경우에는 토지보상법 제68조와 같은 법 시행규칙 제16조제6항에 따라 산정된 금액을 토지등소유자에게 통지하여야 한다고 보는 것이 법령의 규정체계에 부합하는 해석입니다.

  한편 토지보상법 제16조를 적용하는 경우 또는 같은 법 제26조에 따라 같은 법 제16조를 준용하는 경우 그 실질이 사법상 계약이므로 토지보상법 제68조에 따라 산정한 보상액이 아니라 임의의 금액으로 협의를 위한 통지를 할 수 있다고 보는 의견이 있으나, 같은 법의 토지보상 절차에는 당사자 간의 협의 금액으로 보상액을 통지할 수 있도록 허용하는 명문의 예외 규정이 없고, 이와 같이 해석하는 경우 동일한 공익사업에 관련되는 토지 등의 협의에 의한 취득과 수용에 의한 취득 간 보상액의 차이가 지나치게 커질 우려가 있어 보상의 형평성이 문제될 소지가 있으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우 토지보상법 제68조에 따라 산정한 보상액을 보상금액으로 통지해야 합니다.
<관계 법령>
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률
제16조(협의) 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다.
  ② 사업인정 이전에 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하고 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제1항에도 불구하고 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하여야 한다.
제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가법인등 3인(제2항에 따라 시ㆍ도지사와 토지소유자가 모두 감정평가법인등을 추천하지 아니하거나 시ㆍ도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가법인등을 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다. 
  ② 제1항 본문에 따라 사업시행자가 감정평가법인등을 선정할 때 해당 토지를 관할하는 시ㆍ도지사와 토지소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감정평가법인등을 각 1인씩 추천할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 추천된 감정평가법인등을 포함하여 선정하여야 한다. 
  ③ 제1항 및 제2항에 따른 평가 의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령
제8조(협의의 절차 및 방법 등) ① 사업시행자는 법 제16조에 따른 협의를 하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 보상협의요청서에 다음 각 호의 사항을 적어 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 한다. 다만, 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소 또는 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없을 때에는 제2항에 따른 공고로 통지를 갈음할 수 있다.
  1. 협의기간ㆍ협의장소 및 협의방법
  2. 보상의 시기ㆍ방법ㆍ절차 및 금액
  3. 계약체결에 필요한 구비서류
  ② ～ ⑤ (생  략)