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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항에서는 지정된 용도지역에서 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제71조제1항제3호 및 별표 4 제1호에서는 제1종일반주거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물은 4층 이하의 건축물만 해당한다고 규정하면서, 「주택법 시행령」 제10조제1항제3호에 따른 단지형 다세대주택인 경우에는 5층 이하를 말하며, 단지형 다세대주택의 1층 바닥면적의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 층수에서 제외한다고 규정하고 있는바,

  제1종일반주거지역 안에서 주택 외의 용도로 쓰는 부분과 단지형 다세대주택을 같은 건축물에 건축하려는 경우로서, 1층 전체를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 주택 외의 용도로 쓰는 부분을 2층에 위치하게 하면서 3층 이상의 층은 주택 용도로 건축하려는 경우(각주: 이 사안은 건축위원회 심의를 거치지 않은 경우를 전제함), 국토계획법 시행령 별표 4 제1호를 적용할 때 단지형 다세대주택에 해당하는 것으로 보아 필로티 구조인 1층을 층수에서 제외할 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  이 사안의 경우 국토계획법 시행령 별표 4 제1호의 단지형 다세대주택에 대한 규정을 적용할 수 없어 필로티 구조인 1층을 층수에 포함해야 합니다.

3. 이유

  국토계획법 제36조제1항에 따른 용도지역을 세분하여 규정하고 있는 같은 법 시행령 제30조제1항제1호나목(1)에서는 제1종일반주거지역을 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역으로 규정하고 있고, 같은 영 제71조제1항제3호 및 별표 4 제1호에서는 제1종일반주거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 층수를 4층 이하로 제한하되, 「주택법 시행령」 제10조제1항제3호에 따른 단지형 다세대주택인 경우에는 5층 이하로 건축할 수 있다고 규정하면서 1층 바닥면적의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 층수에서 제외하도록 규정하고 있는바, 법령의 문언상 필로티 전체를 주차장으로 사용하고 2층에 주택 외의 용도로 쓰는 부분이 위치하는 경우를 층수 제한 예외 규정의 적용 대상으로 규정하고 있지 않은 것은 분명합니다.

  그리고 국토계획법 시행령 별표 4 제1호는 제1종일반주거지역에서  건축하는 건축물의 층수 제한을 규정하면서 그 층수 제한 원칙에 대한 예외도 같이 규정하고 있는데, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되고 그 문언과 취지에 따라 엄격하게 해석할 필요가 있는바, 같은 호에 따른 1종일반주거지역 안에서의 층수 제한은 건축물 전체의 층수에 대한 것이므로, 하나의 건축물 안에 여러 용도가 함께 건축되어 있어 각 용도에 대해 적용되는 건축물 층수 제한이 다른 경우라면 그 중 더 엄격한 것을 적용해야 할 것입니다.

  그런데 국토계획법 시행령 별표 4 제1호에서는 단지형 연립주택과 단지형 다세대주택에 대해서만 필로티 구조인 1층에 대해 층수에서 제외하는 규정을 두고 있고 그 밖의 용도로 사용되는 건물에 대해서는 4층 이하의 층수 제한을 적용하도록 규정하고 있는바, 단지형 다세대주택과 주택 외의 용도로 쓰는 부분이 하나의 건축물 내에 있다면 이를 전체 건축물이 단지형 다세대주택인 경우와 같다고 할 수는 없으므로(각주: 다만, 이와 같이 보는 경우에도 국토계획법 시행령 별표 4 제1호에서는 단지형 다세대주택의 1층 바닥면적의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 층수에서 제외한다고 규정하고 있으므로, 해당 기준을 충족하는 경우에는 예외적으로 그 건축물 전체를 단지형 다세대주택에 해당하는 것으로 보고 필로티 구조의 1층을 층수 산정에서 제외할 수 있음) 단지형 다세대주택을 대상으로 하는 층수 제한 예외 규정이 적용될 수 없고, 그 밖의 용도로 사용되는 부분에 대해 일반적으로 적용되는 4층 이하의 층수 제한이 적용된다고 보는 것이 법령의 규정체계에 부합하는 해석입니다.

  또한 국토계획법 시행령 별표 4 제1호에서 단지형 다세대주택 등에 대해 층수 제한을 완화하여 규정한 취지(각주: 2009. 5. 13. 대통령령 제21488호로 일부개정된  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 조문별 제ㆍ개정이유서 참조)는, 주택법령에서 건축위원회 심의를 거친 단지형 다세대주택에 대해 5층까지 건축할 수 있도록 규정하였으나 국토계획법령상 제1종일반주거지역에서는 층수가 4층으로 제한되어 있어 이를 적용하기 곤란하였던 문제를 해결하고, 1층의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우 해당 층을 층수에서 제외하도록 하여, 쾌적하고 저렴한 소형주택을 공급하기 위하여 도입된 도시형 생활주택의 신속하고 원활한 입지가 이루어질 수 있도록 하려는 것인바, 같은 호에 명시적인 규정이 없음에도 주택의 공급과 관련이 없는 다른 용도로 쓰는 부분이 하나의 건축물에 함께 있는 경우까지 층수 제한의 완화를 적용받을 수 있다고 해석하는 것은 위와 같은 입법취지에 반하므로 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우 국토계획법 시행령 별표 4 제1호의 단지형 다세대주택에 대한 규정을 적용할 수 없어 필로티 구조인 1층을 층수에 포함해야 합니다.


 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 

제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.   
  1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.
    가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역
    나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역
    다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역
    라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역
  2. ～ 4. (생  략)
  ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시ㆍ군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다.
제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ② (생  략)
  ③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.
  ④ 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등은 제1항과 제2항에 맞아야 한다.
  ⑤ㆍ⑥ (생  략)

 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령

제30조(용도지역의 세분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다.
  1. 주거지역
    가. (생  략)
    나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
      (1) 제1종일반주거지역 : 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
      (2) 제2종일반주거지역 : 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
      (3) 제3종일반주거지역 : 중고층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
    다. (생  략)
  2. ～ 4. (생  략)
  ② (생  략)
제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각 호와 같다.
  1. 제1종전용주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 2에 규정된 건축물
  2. 제2종전용주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 3에 규정된 건축물
  3. 제1종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 4에 규정된 건축물
  4. ～ 21. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)

■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 4] <개정 2021. 1. 5.>
제1종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제3호관련)
1. 건축할 수 있는 건축물[4층 이하(「주택법 시행령」 제10조제1항제2호에 따른 단지형 연립주택 및 같은 항 제3호에 따른 단지형 다세대주택인 경우에는 5층 이하를 말하며, 단지형 연립주택의 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 단지형 다세대주택의 1층 바닥면적의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 층수에서 제외한다. 이하 이 호에서 같다]의 건축물만 해당한다. 다만, 4층 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물만 해당한다］
  가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택
  나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(아파트를 제외한다)
  다. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설
  라. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 유치원ㆍ초등학교·중학교 및 고등학교
  마. 「건축법 시행령」 별표 1 제11호의 노유자시설
2. 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다)
  가. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(단란주점 및 안마시술소를 제외한다)
  나. 「건축법 시행령」 별표 1 제5호의 문화 및 집회시설(공연장 및 관람장을 제외한다)
  다. ~ 머. (생  략)


 주택법 시행령

제10조(도시형 생활주택) ① 법 제2조제20호에서 “대통령령으로 정하는 주택”이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호에 따른 도시지역에 건설하는 다음 각 호의 주택을 말한다.
  1.ㆍ2. (생  략)
  3. 단지형 다세대주택: 원룸형 주택이 아닌 다세대주택. 다만, 「건축법」 제5조제2항에 따라 같은 법 제4조에 따른 건축위원회의 심의를 받은 경우에는 주택으로 쓰는 층수를 5개층까지 건축할 수 있다.
  ②ㆍ③ (생  략)

 건축법 시행령

■ 건축법 시행령 [별표 1] <개정 2021. 5. 4.>
용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련)
1. (생  략)

2. 공동주택[공동주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터ㆍ공동육아나눔터ㆍ작은도서관·노인복지시설(노인복지주택은 제외한다) 및 「주택법 시행령」 제10조제1항제1호에 따른 원룸형 주택을 포함한다]. 다만, 가목이나 나목에서 층수를 산정할 때 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 다목에서 층수를 산정할 때 1층의 전부 또는 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외하며, 가목부터 라목까지의 규정에서 층수를 산정할 때 지하층을 주택의 층수에서 제외한다.
 가. 아파트: 주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택
 나. 연립주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다) 합계가 660제곱미터를 초과하고, 층수가 4개 층 이하인 주택
 다. 다세대주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적 합계가 660제곱미터 이하이고, 층수가 4개 층 이하인 주택(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다)
 라. 기숙사: 학교 또는 공장 등의 학생 또는 종업원 등을 위하여 쓰는 것으로서 1개 동의 공동취사시설 이용 세대 수가 전체의 50퍼센트 이상인 것(「교육기본법」 제27조제2항에 따른 학생복지주택 및 「공공주택 특별법」 제2조제1호의3에 따른 공공매입임대주택 중 독립된 주거의 형태를 갖추지 않은 것을 포함한다)



<관계 법령>