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1. 질의요지

「민원 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”이라 함) 제2조제5호에서는 “복합민원”을 하나의 민원 목적을 실현하기 위하여 관계법령 등에 따라 여러 관계 기관 또는 관계 부서의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ추천ㆍ협의 등을 거쳐 처리되는 법정민원으로 규정하고 있고, 같은 법 제32조제3항제3호 및 같은 법 시행령 제36조에서는 행정기관의 장은 복합민원을 심의하기 위하여 그 소속으로 민원실무심의회를 설치ㆍ운영하도록 규정하고 있으며, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제8조제3항에서는 공유수면관리청(각주: 해양수산부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며(공유수면법 제4조), 이하 같음)은 공유수면의 점용 또는 사용의 허가(이하 “공유수면 점용ㆍ사용허가”라 함)를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  가. 공유수면법 제8조제3항에 따라 공유수면관리청이 공유수면 점용ㆍ사용허가를 하기 위해 관계 행정기관의 장과 협의해야 하는 경우, 같은 조 제1항에 따른 공유수면 점용ㆍ사용허가의 신청은 민원처리법 제2조제5호에 따른 복합민원에 해당하는지?


  나. 공유수면 점용ㆍ사용허가의 신청이 복합민원에 해당한다면, 공유수면관리청은 공유수면 점용ㆍ사용허가의 신청을 받은 경우 반드시 민원처리법 시행령 제36조에 따른 민원실무심의회를 개최하고 관계 기관의 실무책임자를 참석시켜서 결정해야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 해양수산부 및 행정안전부 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  가. 이 사안의 공유수면 점용ㆍ사용허가의 신청은 민원처리법 제2조제5호에 따른 복합민원에 해당합니다.

  나. 이 사안의 경우 반드시 민원처리법 시행령 제36조에 따른 민원실무심의회를 개최하고 관계 기관의 실무책임자를 참석시켜서 결정해야 하는 것은 아닙니다.

3. 이유

가. 질의 가에 대하여

  민원처리법 제2조제5호에서는 “복합민원”을 하나의 민원 목적을 실현하기 위하여 관계법령 등에 따라 “여러 관계 기관 또는 관계 부서”의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ추천ㆍ협의 또는 확인 등을 거쳐 처리되는 법정민원으로 규정하고 있고, 같은 법에서 여러 관계 기관 또는 관계 부서 간 협의 등의 의미를 제한하거나 복합민원으로 처리되기 위한 협의 등과 그 밖의 협의를 구분하고 있지 않은바, 법령의 문언상 복합민원은 구체적인 명칭이나 형식과 관계없이 관계법령 등에 따라 여러 관계 기관 또는 관계 부서가 관여하여 하나의 민원 목적을 실현하는 경우를 의미한다고 보아야 합니다.

  또한 민원처리법은 민원 처리에 관한 기본적인 사항을 규정하여 민원의 공정하고 적법한 처리와 민원행정제도의 합리적 개선을 도모함으로써 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 같은 법에서 복합민원의 주무부서가 관계 기관ㆍ부서 간의 협조를 통해 민원을 한꺼번에 처리할 수 있도록 하는 규정(제31조) 및 민원 1회방문 처리제에 대한 규정(제32조)을 둔 취지는 민원 신청을 받은 기관ㆍ부서와 관계 기관ㆍ부서 간 협조를 통해 민원을 처리함으로써 민원인이 불필요하게 행정기관을 재방문하지 않도록 하는 등 민원처리의 방식을 효율적이고 합리적으로 운영하도록 하기 위한 것임에 비추어 볼 때, 이 사안과 같이 공유수면 점용ㆍ사용허가 과정에서 관계 행정기관의 장과 미리 협의를 해야 하는 경우라면 복합민원에 해당하는 것으로 보는 것이 같은 법의 목적과 취지에 부합하는 해석입니다.

  한편 공유수면법 시행규칙 제4조제2항에서는 공유수면 점용ㆍ사용허가의 신청자가 별도로 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가서 협의 내용 및 「해양환경관리법」에 따른 해역이용협의에 대한 의견 등의 첨부서류를 공유수면 점용ㆍ사용허가의 신청 시 제출하도록 규정하고 있으므로, 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청 시의 협의는 민원처리법에 따른 협의에 해당하지 않고, 이에 따라 복합민원에도 해당하지 않는다는 의견이 있으나, 공유수면법 제8조제3항에서는 협의 요청의 주체를 공유수면관리청으로 규정하고 있으며, 첨부서류인 환경영향평가서 협의나 해역이용협의의 근거 법률(각주: 「환경영향평가법」 제27조, 제29조 및 「해양환경관리법」 제84조, 제85조, 제91조 참조)에서는 공유수면 점용ㆍ사용허가를 하는 기관의 장이 협의를 요청하여 의견을 받도록 하고 있음에 비추어 볼 때, 공유수면법 시행규칙 제4조제2항이 신청자가 관계 기관과 협의한 결과를 제출하도록 하는 규정으로 보기는 어려울 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 공유수면 점용ㆍ사용허가의 신청은 민원처리법 제2조제5호에 따른 복합민원에 해당합니다.

※ 법령정비 권고사항 

  공유수면법 시행규칙 제4조 및 별지 제4호서식에서 「환경영향평가법」 및 「해양환경관리법」에 따른 협의의 결과가 아니라 해당 협의에 필요한 서류를 첨부하도록 하는 등 상위법령에 맞게 규정을 정비할 필요가 있습니다.

나. 질의 나에 대하여

  민원처리법 제32조에 따른 민원 1회방문 처리제의 시행을 위해 같은 법 시행령 제36조제1항에서는 행정기관의 장은 복합민원을 심의하기 위하여 그 소속으로 민원실무심의회를 설치ㆍ운영해야 한다고 규정하면서 같은 조 제2항 및 제4항에서는 민원실무심의회의 위원장과 위원에 대한 사항 및 위원장의 실무책임자에 대한 회의 참석 요청에 대해 규정하고 있으나, 민원실무심의회의 의사정족수나 의결정족수 또는 민원실무심의회를 거치지 않고 처리한 경우의 효력이나 제재조치에 관하여는 규정하고 있지 않은바, 이는 모든 복합민원에 대해 민원실무심의회를 거치라는 의미가 아니라 관계 법령, 개별 복합민원의 특성 및 기관의 여건 등을 고려하여 민원실무심의회를 개최하거나 관계 기관ㆍ부서와의 협조 등의 방식으로 복합민원을 처리할 수 있도록 한 것으로 보아야 합니다.

  그리고 민원처리법 제32조에 따른 민원 1회방문 처리제도는 행정기관의 장이 그 행정기관 내부에서 할 수 있는 자료의 확인이나 관계 기관ㆍ부서와의 협조 등의 모든 절차를 진행하도록 하여 민원인이 하나의 민원을 처리하기 위해 불필요한 사유로 행정기관을 다시 방문하지 않도록 함으로써 민원인의 불편과 부담을 경감하려는 것으로, 민원실무심의회의 심의 대상은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 침익적 행정처분에 관한 사항이 아니라 민원인이 행정기관에 대하여 특정한 행위를 요구하는 경우 그 처리에 관한 사항인 점(각주: 대법원 2015. 8. 27. 선고 2013두1560 판결례 참조)에 비추어 볼 때, 행정기관의 장이 관계 기관ㆍ부서 간의 협조를 통해 민원을 해결하는 경우나 개별 법령에서 정한 절차에 따라 협의를 진행하여 민원 해결이 가능한 경우까지 민원실무심의회를 반드시 개최하도록 한 취지는 아니라고 할 것입니다.

  그렇다면 공유수면법 제8조제1항에 따른 공유수면 점용ㆍ사용허가의 신청이 있는 경우로서 공유수면관리청이 같은 법 시행령 제7조, 「환경영향평가법」(각주: 환경영향평가서 협의 절차에 관한 「환경영향평가법」 제27조 및 제29조 참조) 및 「해양환경관리법」(각주: 해양이용협의 등의 절차에 관한 「해양환경관리법」 제84조, 제85조 및 제91조 참조) 등에서 정한 절차 및 방식에 따라 협의를 진행하는 경우에도 반드시 민원처리법 시행령 제36조에 따른 민원실무심의회를 거쳐야 하고 그 심의회에 관계 기관의 실무책임자가 참석해야 한다고 볼 수는 없을 것인바, 공유수면법 제8조제3항 및 같은 법 시행령 제7조 등에 따라 공유수면관리청이 관계 행정기관의 장에게 관련 서류를 송부하여 협의를 요청하고 관계 행정기관의 장의 의견을 제출받아 민원을 처리하였다면 민원처리법령에서 민원실무심의회를 통해 관계기관의 협의를 거치도록 한 취지를 모두 이행한 것으로 볼 수 있습니다. 

  따라서 이 사안의 경우 반드시 민원처리법 시행령 제36조에 따른 민원실무심의회를 개최하고 관계 기관의 실무책임자를 참석시켜서 결정해야 하는 것은 아닙니다.

 민원 처리에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다.
    가. 일반민원
      1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 “관계법령등”이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원
      2) ～ 4) (생  략)
    나. (생  략)
  2. ～ 4. (생  략)
  5. “복합민원”이란 하나의 민원 목적을 실현하기 위하여 관계법령등에 따라 여러 관계 기관(민원과 관련된 단체ㆍ협회 등을 포함한다. 이하 같다) 또는 관계 부서의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ추천ㆍ협의 또는 확인 등을 거쳐 처리되는 법정민원을 말한다.
  6. ～ 8. (생  략)
제32조(민원 1회방문 처리제의 시행) ① 행정기관의 장은 복합민원을 처리할 때에 그 행정기관의 내부에서 할 수 있는 자료의 확인, 관계 기관ㆍ부서와의 협조 등에 따른 모든 절차를 담당 직원이 직접 진행하도록 하는 민원 1회방문 처리제를 확립함으로써 불필요한 사유로 민원인이 행정기관을 다시 방문하지 아니하도록 하여야 한다.
  ② 행정기관의 장은 제1항에 따른 민원 1회방문 처리에 관한 안내와 상담의 편의를 제공하기 위하여 민원 1회방문 상담창구를 설치하여야 한다.
  ③ 제1항에 따른 민원 1회방문 처리제는 다음 각 호의 절차에 따라 시행한다.
  1. 제2항에 따른 민원 1회방문 상담창구의 설치ㆍ운영
  2. 제33조에 따른 민원후견인의 지정ㆍ운영
  3. 복합민원을 심의하기 위한 실무기구의 운영
  4. 제3호의 실무기구의 심의결과에 대한 제34조에 따른 민원조정위원회의 재심의(再審議)
  5. 행정기관의 장의 최종 결정

 민원 처리에 관한 법률 시행령
제36조(민원실무심의회의 설치ㆍ운영 등) ① 행정기관의 장은 법 제32조제3항제3호에 따라 복합민원을 심의하기 위하여 그 소속으로 민원실무심의회를 설치ㆍ운영하여야 한다. 이 경우 민원실무심의회의 명칭은 해당 기관의 특성을 고려하여 달리 정할 수 있다.
  ② 제1항에 따른 민원실무심의회(이하 “민원실무심의회”라 한다)의 위원장(이하 이 조에서 “위원장”이라 한다)은 처리주무부서의 장이 되고, 위원은 관계 기관 또는 부서의 실무책임자가 된다.
  ③ 제2항에도 불구하고 행정기관의 장은 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 민원 관련 외부전문가를 민원실무심의회의 위원으로 위촉할 수 있다.
  ④ 위원장은 관계 기관 또는 부서의 실무책임자에게 회의 참석을 요청할 수 있으며, 그 요청을 받은 사람은 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.
  ⑤ 위원장은 심의를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 기관 또는 부서에 현장확인이나 조사 등을 합동으로 실시할 것을 요청할 수 있으며, 그 요청을 받은 관계 기관 또는 부서는 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.
  ⑥ ～ ⑧ (생  략) 

 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률
제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. (단서 생략)
  1. ～ 3. (생  략)
  4. 대통령령으로 정하는 포락지 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 행위
  5. ～ 11. (생  략)
  ② (생  략)
  ③ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.
  ④ ～ ⑨ (생  략)

 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령
제7조(점용ㆍ사용허가의 사전협의) ① 공유수면관리청은 법 제8조제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 점용ㆍ사용허가에 관한 협의를 하려는 때에는 다음 각 호의 사항을 기재한 서류를 관계 행정기관의 장에게 송부하여야 한다.
  1. 점용ㆍ사용허가의 신청자
  2. 점용ㆍ사용허가의 신청지역, 규모 및 내용
  3. 점용ㆍ사용의 목적 및 기간
  4. 위치도, 설계도 등 점용ㆍ사용허가 신청지역의 현황 파악에 필요한 사항
  5. 해당 공유수면관리청의 사전검토의견서
  ② 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가로 인하여 수산자원 및 어업에 피해가 예상되는 경우에는 제1항에 따른 관계 행정기관과의 협의 시 해양수산부장관을 그 협의대상기관에 포함하여야 한다.
  ③ 제1항 및 제2항에 따라 공유수면관리청으로부터 점용ㆍ사용허가에 관한 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 협의요청을 받은 날부터 20일 이내에 공유수면관리청에 그 의견을 제출하여야 한다.

 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙
제4조(공유수면 점용ㆍ사용허가 신청 등) ① 영 제4조에 따른 공유수면 점용 또는 사용의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)에 관한 허가신청서는 별지 제4호서식에 따른다.
  ② 제1항에 따른 허가신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다.
  1. ～ 5. (생  략)
  6. 「환경영향평가법」 제29조*에 따라 환경부장관이 통보하는 환경영향평가서 협의 내용(「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상사업만 해당한다)
  7. 「해양환경관리법」 제91조제1항*에 따라 해양수산부장관이 통보하는 해역이용협의 등에 대한 의견(「해양환경관리법」 제84조에 따른 해역이용협의 또는 같은 법 제85조에 따른 해역이용영향평가 대상사업의 경우만 해당한다)
  8.ㆍ9. (생  략)
  ③ㆍ④ (생  략)
<관계 법령>