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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제2조제3항제2호에 따라 주거환경 개선 및 취락 정비를 위하여 개발제한구역에서 해제된 지역(이하 “기존해제지역”이라 함)이 그 해제 후 수립된 개발계획(각주: 「도시개발법」 제4조제1항에 따라 수립된 개발계획을 말함)에 따라 개발제한구역에 속해 있던 인접 지역과 함께 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 시행을 위한 “도시개발구역”으로 지정되고 그 인접 지역은 개발제한구역에서 해제(각주: 「도시개발법」 제4조제1항에 따라 수립된 개발계획의 내용에 개발제한구역의 해제에 관한 사항이 포함된 경우로 한정하며, 이하 같음)된 경우, 해당 도시개발사업(각주: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조 및 별표 제37호에 따라 공익사업으로 시행되는 도시개발사업을 말하며, 이하 같음)의 시행으로 인하여 철거되는 기존해제지역 내 주택의 소유자(각주: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 보상금을 모두 지급받은 자로 한정하며, 이하 같음)가 입지기준(각주: 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①부터 ③까지의 규정 외의 부분에 따른 “국토교통부령으로 정하는 입지기준”을 말함)에 적합한 개발제한구역에서 주택을 건축하는 것이 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따른 건축허가의 대상이 될 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따른 건축 허가의 대상이 될 수 없습니다.

3. 이유

  개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등 일정한 행위를 원칙적으로 금지(본문)하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 할 수 있도록(단서) 제한적으로 허용하고 있으므로, 이와 같이 예외적으로 허용되는 행위의 범위를 합리적 이유 없이 확대하여 해석해서는 안 됩니다.(각주: 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0203 해석례 참조)

  그런데 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서는 개발제한구역에서 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 기존 주택이 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우, 그 기존 주택의 소유자는  시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 입지기준에 적합한 개발제한구역 내 자기 소유의 토지에 주택을 신축(이하 “이축”이라 함)할 수 있다고 규정하고 있는바, 이축 대상이 되는 기존 주택은 공익사업의 시행을 원인으로 하여 개발제한구역에서 해제된 지역의 주택이라는 점이 문언상 분명합니다.
  
  그리고 이 사안과 같이 공익사업에 해당하는 도시개발사업을 시행하는 경우 각종 개발행위가 제한되는 개발제한구역의 해제가 수반되는 것이 일반적인바(각주:  「도시개발법」 제3조 및 제9조제2항 본문 참조, 예외적으로 「도시개발법」 제9조제2항 단서에 따라 개발제한구역 내 취락지구(개발제한구역법에 따른 각종 행위제한이 완화되는 지역임)에서는 개발제한구역 해제 없이 도시개발구역으로 지정할 수 있음), “공익사업의 시행으로 개발제한구역이 해제”되는 경우란 이처럼 도시개발사업과 같은 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 개발제한구역이 해제되는 경우를 말한다고 할 것인데, 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제2호에 따른 개발제한구역의 해제는 주민이 집단적으로 거주하는 취락의 주거환경을 개선하고 정비하여 주민들의 삶의 질을 향상시키기 위한 것으로서, 해당 주거환경 개선ㆍ정비 사업 등이 반드시 도시개발사업과 같은 공익사업으로 시행되어야 한다거나 도시개발사업과 같은 공익사업의 시행을 위한 사전단계에 해당한다고 볼만한 근거는 없는바, 이 사안과 같이 기존해제지역이 도시개발사업과 관계없이 인접 지역과 함께 도시개발구역으로 지정되었고, 그 도시개발사업 시행을 위하여 인접 지역이 개발제한구역에서 해제되었다고 하여 기존해제지역까지 “공익사업의 시행으로 개발제한구역에서 해제된 지역”에 해당한다고 볼 수는 없습니다.

  또한 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목다)①의 입법연혁을 살펴보면, 종전에는 “개발제한구역” 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 “개발제한구역 내 기존 주택”이 공익사업의 시행으로 인해 철거되는 경우에만 이축을 허가할 수 있도록 하던 것을, 2019년 8월 20일 법률 제16482호로 일부개정된 개발제한구역법 및 2020년 2월 18일 대통령령 제30425호로 일부개정된 같은 법 시행령에서 “공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역”의 기존 주택이 공익사업의 시행으로 인해 철거되는 경우에도 이축을 허가할 수 있도록 허용한 것입니다.

  이는 “공익사업 시행으로 개발제한구역이 해제되는 경우를 전제”로 “공익사업 시행으로 주택이 철거되어 다른 지역으로 이주해야 하는 상황은 동일함에도 개발제한구역 해제 여부에 따라 이축 허용 여부가 달라지는 것은 불합리”하므로 공익사업의 시행으로 인해 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 주택도 이축을 허용할 수 있도록 한 것인바(각주: 의안번호 제3222호로 2016. 11. 2. 발의된 개발제한구역법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조), 공익사업이 아닌 다른 사유로 개발제한구역이 해제된 후, ‘공익사업 시행을 목적으로 개발제한구역에서 해제되는 지역’과 함께 공익사업 대상지구로 지정된 지역의 기존 주택까지 이축을 허용하려는 취지로 볼 수는 없습니다.

  따라서 이 사안의 기존해제지역 내 주택은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따른 건축 허가의 대상이 될 수 없다고 보아야 합니다.

<관계 법령>

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다.
  ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
    가. ～ 라. (생  략)
    마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
  1의2. (생  략)
  2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)
  3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성
  3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위
  4. ～ 9. (생  략)
  ② ～ ⑪ (생  략)

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」
제2조(개발제한구역의 지정 및 해제의 기준) ①ㆍ② (생  략)
  ③ 법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다.
  1. (생  략)
  2. 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역
  3. ～ 7. (생  략)
  ④ ～ ⑥ (생  략)
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
  ②ㆍ③ (생  략)

[별표 1) 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련] 
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
5. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설

  가.ㆍ나. (생  략) 

  다. 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택을 말한다. 이하 이 호에서 같다)
신축할 수 있는 경우는 다음과 같다.
가) 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해당한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택[제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말한다. 이하 나) 및 다)에서 같다]이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다.
나) (생  략)
다) 가)에도 불구하고 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다.
  ① 기존 주택(공익사업의 시행으로 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 주택을 포함한다)이 공익사업의 시행으로 인하여 철거(시장ㆍ군수ㆍ구청장이 공익사업의 시행을 위하여 존치할 필요가 있다고 인정한 후 공익사업 시행자에게 소유권이 이전되는 경우를 포함한다)되는 경우에는 그 기존 주택의 소유자(해당 공익사업의 사업인정 고시 당시에 해당 주택을 소유하였는지 여부와 관계없이 같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지[「건축물관리법」 제30조제1항에 따라 건축물의 해체 허가를 받거나 신고를 한 날(해체예정일 3일 전까지 건축물의 해체 허가를 받거나 신고를 하지 않은 경우에는 실제 건축물을 해체한 날을 말한다) 당시 소유권을 확보한 토지를 말하되, 공익사업의 시행을 위하여 기존 주택을 존치하는 경우에는 기존 주택의 소유권 이전 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다]에 신축하는 경우
  ②ㆍ③ (생  략)
  라. ～ 아. (생  략)
  (생  략)


「도시개발법」
제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 제2항에 따라 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다. 
  ②  ～ ⑦ (생  략)
제22조(토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. (단서 생략)
  ② 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
  ③ 제2항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때 제5조제1항제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. (단서 생략)
  ④ (생  략)