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1. 질의요지

「산지관리법」 제2조제3호에서는 산지일시사용을 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 같은 조 제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것(가목) 또는 산지를 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것(나목)으로 정의하고 있고, 같은 법 제15조의2제4항제7호에서는 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길(이하 “임도 등”이라 함)의 조성 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하도록 규정하고 있는바, 

  산지를 임도 등으로 조성ㆍ사용하려는 경우에, 산지의 형질을 변경하지 않더라도 같은 법 제15조의2제4항 전단에 따른 산지일시사용신고를 하여야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 산림청의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 산지의 형질을 변경하지 않더라도 「산지관리법」 제15조의2제4항 전단에 따른 산지일시사용신고를 해야 합니다.

3. 이유

  산지일시사용신고 의무는 「산지관리법」 제15조의2제4항에 따라 비로소 발생하는 것으로서, 어떠한 경우에 산지일시사용신고를 하여야 하는지는 해당 규정에서 정하고 있는 요건에 해당하는지에 따라 판단하여야 할 것인바, 같은 항 제7호에서는 “임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길의 조성”의 용도로 산지일시사용을 하려는 경우를 신고 대상으로 규정하면서 임도 등의 설치와 관련한 예외사유를 두고 있지 않습니다.

  또한 「산지관리법」 제15조의2제4항 및 제5항의 위임에 따라 산지일시사용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건을 정하고 있는 같은 법 시행령 별표 3의3 제4호(임도 등을 조성하는 경우)에서도 대상시설ㆍ행위의 범위란에 임도(가목), 작업로 및 임산물 운반로(나목) 등과 같이 임도 등의 구체적인 유형을 정하고 있을 뿐 ‘임도 등의 조성을 위한 산지의 형질변경’에 대해서는 규정하지 않고 있으므로, 같은 법 제15조의2제4항제7호에 따라 산지를 임도 등으로 조성하려는 용도로 산지일시사용을 하려는 경우라면 형질변경 여부와 관계없이 산지일시사용신고를 해야 한다고 보는 것이 법령의 문언과 체계에 부합하는 해석입니다.

  아울러 「산지관리법」 제15조의2제4항제4호에서는 산나물, 약초, 약용수종, 조경수ㆍ야생화 등 관상산림식물의 재배 용도로 산지일시사용을 하려는 자에게 신고의무를 부과하면서, 성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다는 명시적인 규정을 두고 있는데, 이와 달리 같은 항 제7호에 따른 임도 등의 조성의 경우에는 신고의무를 형질변경을 수반하는 경우로 제한한다는 명시적인 규정이 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  한편 산지를 임도 등으로 조성ㆍ사용하려는 경우에 산지로 복구할 것을 조건으로 하지 않거나 산지의 형질을 변경하지 않는다면 「산지관리법」 제2조제3호 가목 또는 나목의 산지일시사용에 해당하지 않으므로 산지일시사용신고를 하지 않아도 된다는 의견이 있으나, 산지일시사용을 하려는 자에게 복구 조건을 부과할지 여부는 관할 행정청이 같은 법 시행규칙 제15조의3제2항에 따라 산지일시사용신고를 하려는 자가 산지일시사용신고 시 제출하는 사업계획서(제1호), 복구계획서(제5호) 등을 종합적으로 고려하여 판단할 사항입니다.

  그리고 산지의 형질변경은 절토, 성토, 정지 등으로 산지의 형상을 변경함으로써 산지의 형질을 외형적으로 사실상 변경시키고 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태로 만드는 것을 뜻하는데(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2010도2008 판결례 참조), 어떠한 산지일시사용의 양태가 산지의 형질변경에 해당하는지 여부 또한 해당 사업계획서, 복구계획서 등을 제출받은 관할 행정청이 구체적 사실관계를 고려하여 판단할 사항이라는 점에 비추어보면, 산지를 임도 등으로 조성ㆍ사용하려는 경우에는 산지로 복구할 것을 조건으로 하거나 산지의 형질을 변경하는지 여부와 무관하게 산지일시사용신고를 해야 하고, 신고 후에 산지의 훼손 정도 등에 대한 행정청의 검토를 거쳐 구체적인 산지일시사용 방법이 확정된다고 보는 것이 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모하려는 이 법의 취지(제1조)에 부합한다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 산지를 임도 등으로 조성ㆍ사용하려는 경우에는 산지의 형질을 변경하지 않더라도 「산지관리법」 제15조의2제4항 전단에 따른 산지일시사용신고를 해야 합니다. 

  ※ 법령정비 권고사항

  「산지관리법」 제2조제3호가목과 나목의 관계를 명확하게 정리하고, 산지의 형질을 변경하지 않고 산지를 임도 등으로 조성ㆍ사용하려는 경우에도 같은 법 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고를 하여야 한다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.


 ○ 산지관리법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. (생  략)
  2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다.
    가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취
    나. 토석 등 임산물의 채취
    다. 대통령령으로 정하는 임산물의 재배[성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다]
    라. 산지일시사용
  3. “산지일시사용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
    가. 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
    나. 산지를 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
  4. ～ 6. (생  략)
제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ① ～ ③ (생  략)
  ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 
  1. ～ 6. (생  략)
  7. 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길의 조성
  8. ～ 12. (생  략)
  ⑤ 제1항 및 제4항에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고의 절차, 기준, 조건, 기간ㆍ기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ⑥ ～ ⑧ (생  략)

 ○ 산지관리법 시행령
제18조의3(산지일시사용신고) ① ～ ③ (생  략)
  ④ 법 제15조의2제5항에 따른 산지일시사용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3의3과 같다. 

■ 산지관리법 시행령 [별표 3의3] <개정 2020. 3. 3.>
산지일시사용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건
(제18조의3제4항 관련)
1.~3. (생  략)
4. 임도, 작업로, 임산물 운반로, 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길을 조성하는 경우
대상시설ㆍ행위의 범위
설치지역
설치조건
가. 임도
제한없음
「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제9조제4항에 따른 산림관리기반시설 중 임도시설의 타당성평가와 설계 및 시설기준에 적합할 것
나. 작업로 및 임산물 운반로(산림경영과 관련된 궤도를 포함한다)
너비가 3미터 이내일 것. 다만, 다음의 경우에는 3미터를 초과할 수 있다.
 1) 배향곡선지(背向曲線地: S자 형태의 지형)ㆍ차량대피소 및 차를 돌리기 위한 장소 등 부득이한 경우
 2) 토석운반로를 설치하는 경우
다.「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따라 조성하는 산책로ㆍ탐방로ㆍ등산로ㆍ둘레길 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길
산지전용ㆍ일시사용제한지역이 아닌 산지
너비가 1.5미터 이내일 것. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우로서 산림청장이 인정하는 경우에는 그 목적에 필요한 최소한의 범위에서 1.5미터를 초과할 수 있다.
  1) 「교통약자의 이동편의 증진법」 제2조제1호에 따른 교통약자의 보행을 돕기 위해 필요한 경우
  2) 휴식ㆍ대피를 위한 장소를 설치하기 위해 필요한 경우
5. ~ 8. (생  략)

< 관계 법령>