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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제1호마목에서는 개발제한구역에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장을 말하며, 이하 같음)의 허가를 받아 해당 지역 주민 등의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제5호라목2)나)에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 설치할 수 있는 주거ㆍ생활편익ㆍ생업 시설로 근린생활시설 중 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점의 부대시설로서 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이하로 설치하는 주차장(각주: 건축물식 주차장은 제외함)을 규정하고 있는바,

  부대시설인 주차장을 설치할 수 있는 “인접한 토지”는 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점이 건축된 부지와 경계가 맞닿아 있는 토지만을 의미하는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  이 사안의 “인접한 토지”는 휴게음식점 등의 부지와 경계가 맞닿은 토지만을 의미합니다.

3. 이유

  개발제한구역법 제12조제1항제1호마목, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제5호라목2)나)에서는 개발제한구역에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점의 부대시설인 주차장을 설치할 수 있도록 하면서, 그 주차장은 해당 휴게음식점 등과 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이하로 설치하도록 규정하고 있는데, 일반적으로 “인접”이란 이웃하여 있음 또는 옆에 닿아 있음을 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)하고, 주차장은 휴게음식점 등과 독립된 별개의 시설이 아니라 해당 시설의 이용을 위해 설치하는 부대시설이라는 점에 비추어 볼 때, “인접한 토지”는 휴게음식점 등과 같은 시설로 인정될 수 있는, 물리적으로 경계가 맞닿은 부지를 의미하고 있다고 보는 것이 법령의 문언에 부합하는 해석입니다. 

  그리고 개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시 주변의 자연환경 보전 등을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항 및 같은 법 시행령 제13조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등 일정한 행위는 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업 시설로서 휴게음식점 등의 설치를 허용하고 있는바, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있으므로, 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 시설의 부대시설인 주차장을 설치할 수 있는 “인접한 토지”의 의미도 마찬가지로 엄격하게 해석하여 휴게음식점 등의 부지와 경계가 맞닿은 경우로 한정해야 합니다.

  만약 이와 달리 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)나)에 따른 “인접한 토지”가 경계가 맞닿은 토지로 제한되지 않는다고 본다면, 휴게음식점 등과 상당한 거리를 두고 있어 사실상 해당 근린생활시설을 이용하기 위한 주차용도로 보기 어려운 정도에 이르는 위치에 주차장이 설치되는 것을 제한하기 어렵고, 그 결과 “인접한 토지”로 제한하여 휴게음식점 등의 부대시설로서 주차장 설치를 허용한 규정의 취지가 몰각될 수 있으므로, 이러한 해석은 개발제한구역법의 목적 및 체계에 반한다고 할 것입니다.

  아울러 동일한 법령에서의 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석․적용되어야 하는바,(각주: 대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두21853 판결례 참조) 개발제한구역법 시행령 제13조제2항에서는 경계선이 관통하는 건축물 또는 공작물의 부지(제1호) 및 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지(제2호)의 경우 “인접한 용도지역”에서 허용되는 건축물이나 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다고 규정하여 “인접한 용도지역”이라는 표현이 같은 필지이거나 경계가 맞닿아 있는 경우의 의미로 사용되고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다. 

  따라서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)나)에 따라 휴게음식점 등의 부대시설인 주차장을 설치할 수 있는 토지는 휴게음식점 등의 부지와 경계가 맞닿은 토지만을 의미한다고 보아야 합니다.

※ 법령정비 권고사항 

  개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)나)에서는 개발제한구역 주민 등의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 개발제한구역 내에 설치되는 휴게음식점 등의 부대시설인 주차장을 설치할 수 있는 부지를 “인접한 토지”로 규정하고 있는바, 이에 따르면 소규모의 수로나 도로 등으로 분리되어 주차장으로 활용함에 있어 “인접한 토지”와 사실상 큰 차이가 발생하지 않는 토지에 대해서도 주차장 설치를 허가할 수 없게 되는 불합리한 결과를 초래할 수 있으므로, 이러한 토지의 경우에는 주차장 설치를 허용할 수 있는 토지로 포함하는 등의 방안을 입법정책적으로 검토할 필요가 있습니다. 


 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법

제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
    가. ～ 라. (생  략)
    마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
  1의2. ～ 9. (생  략)
  ② ～ ⑧ (생  략)
  ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.  
  ⑩ㆍ⑪ (생  략)

 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령

제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
  ②ㆍ③ (생  략)




■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1]   
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
1. ~ 4. (생  략)



5. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설
가) ~ 라) (생  략)
  가. ~ 다. (생  략)

  라. 근린생활시설
가) ~ 다) (생  략)
    1) 슈퍼마켓 및 일용품소매점

    2) 휴게음식점·제과점 및 일반음식점
가) 휴게음식점·제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자는 5년 이상 거주자 또는 지정당시거주자이어야 한다. 
나) 부대시설로서 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이하의 주차장(건축물식 주차장은 제외한다)을 설치할 수 있다. 이 경우 해당 휴게음식점·제과점 또는 일반음식점의 소유자만 설치할 수 있다.
다) 휴게음식점 또는 일반음식점을 다른 용도로 변경하는 경우에는 주차장 부지를 원래의 지목으로 환원하여야 한다.
    3) ~ 11) (생  략)

  마. ~ 아. (생  략)



<관계 법령>