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1. 질의요지

「수도법」 제7조의2제1항 및 제3항에서는 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(각주: 광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말하며, 이하 같음)의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(이하 “공장설립제한지역”이라 함)에서는 공장(각주: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 말하며, 이하 같음)을 설립할 수 없도록 하면서, 공장설립제한지역 중 대통령령으로 정하는 지역(이하 “공장설립승인지역”이라 함)에서는 공장의 설립을 허용하고 있고, 같은 법 시행령 제14조의2 및 제14조의3에서는 공장설립제한지역과 공장설립승인지역의 범위를 규정하고 있으며, 구 「수도법 시행령」(2010. 11. 26. 대통령령 제22506호로 일부개정된 것을 말하며, 이하 같음) 부칙 제5조제2호에서는 같은 영 시행 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장에 대해서는 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 폐수배출량이 증가하지 않는 범위에서 공장의 업종을 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장으로 변경하는 행위를 할 수 있도록 규정하고 있는바,

  같은 영 시행 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장으로서 폐수를 배출하지 않는 공장을 같은 영 부칙 제5조제2호에 따라 배출하는 폐수를 전량 재이용하는 공장(각주: 「물환경보전법」 제32조제7항제2호에 따라 폐수를 전량 재이용하여 공공수역으로 폐수를 방류하지 않는 배출시설을 내부에 설치한 공장을 말하며, 「수도법 시행규칙」 제2조의3제1호 각 목 외의 부분 단서에 따라 폐수를 전량 위탁처리하여 공공수역으로 폐수를 방류하지 아니하는 배출시설이나 폐수무방류배출시설을 설치한 사업장은 아님을 전제함)으로 변경할 수 있는지?(각주: 공장설립승인지역에 설립된 공장이 「수도법 시행규칙」 제2조의3제1호 각 목 외의 부분 단서에 따라 물환경보전법 제2조제10호의 폐수배출시설을 설치하는 공장(특정수질유해물질배출등공장 외의 공장에는 해당함)으로 업종을 변경하면서 「수도법 시행규칙」 제2조의3에 따른 공장설립승인지역에 설립하는 공장의 승인요건은 갖추지 못한 경우임을 전제함)

※ 질의배경

  경기도 용인시는 위 질의요지와 관련하여 환경부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장으로서 폐수를 배출하지 않는 공장을 배출하는 폐수를 전량 재이용하는 공장으로 변경할 수 없습니다.

3. 이유

  「수도법」 제7조의2에서 공장설립제한구역을 규정하고 있는 것은 상수원보호구역의 상류지역 등에 설립된 공장에서 발생하는 사고 등으로 인하여 상수원이 오염될 가능성을 사전에 예방하고자 하는 취지(각주: 2010. 5. 25. 법률 제10317호로 일부개정된 「수도법」 개정이유서 참조)이고, 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조에서 같은 영 시행 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장이 일정 요건을 충족하는 경우에 업종을 변경할 수 있도록 허용하고 있는 것은 상수원의 오염 가능성을 차단하기 위해 상수원보호구역의 상류지역 등에는 원칙적으로 공장을 설립할 수 없도록 해야 할 것이나, 같은 법 제7조의2 및 같은 법 시행령 제14조의2가 신설되기 전에 해당 지역에 이미 설립된 공장을 철거하도록 하거나 그 용도를 공장 외의 것으로 변경하도록 한다면 기존에 공장을 운영하고 있던 자에게 예상치 못한 손해가 발생할 수 있으므로 상수원 수질오염의 위험성에 별다른 영향을 주지 않는 범위에서 일정한 행위를 허용하기 위한 취지(각주: 법제처 2014. 9. 11. 회신 14-0148 해석례 및 법제처 2019. 7. 19. 회신 18-0695 해석례 참조 )입니다.

  그렇다면 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조를 근거로 허용되는 행위의 범위는 수도법령의 취지에 따라 상수원 수질오염의 위험이 증가할 여지가 있는지 여부를 기준으로 엄격하게 판단해야 하는데, 만약 폐수를 배출하지 않는 공장을 배출하는 폐수를 전량 재이용하는 공장으로 변경하는 것이 허용된다고 본다면, 폐수를 재이용하는 과정에서 처리되지 않고 공장 내부에 저장되었던 폐수가 이후 사고 등으로 방류되어 상수원을 오염시킬 수도 있어 결과적으로 상수원 수질오염의 위험성이 높아지는바, 이는 상수원이 오염될 가능성을 사전에 예방하고자 하는 법령의 취지에 반하는 해석입니다.

  또한 상수원은 국민의 위생과 생활환경에 직접적이고 중대한 영향을 미치는 만큼 일반적인 지역에 비해 높은 수준의 제한이 필요하다는 점, 「수도법 시행령」 제14조의3 및 같은 법 시행규칙 제2조의3에 따라 공장설립제한지역 중 예외적으로 공장설립이 승인되는 지역에서도 일정 요건 하에서만 제한적으로 공장 설립을 허용하고 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조제2호에서 허용하는 행위는 공장의 제조시설에서 발생되는 폐수량이 증가하지 않는 범위에서 공장의 업종을 변경하는 행위로 한정되는 의미로 해석하는 것이 같은 법의 체계에 부합한다고 할 수 있습니다.

  한편 「물환경보전법」 제41조, 같은 법 시행령 제44조 및 별표 13에서 배출량의 산정 방식 및 사업장의 규모별 구분방식을 규정하면서 사업장 규모의 기준이 되는 폐수배출량 산정 시 재이용되는 물은 제외하고 있으므로 이 사안의 공장도 폐수배출량이 증가된다고 볼 수 없다는 의견이 있으나, 해당 규정은 폐수를 배출하는 사업자에게 배출부과금을 부여하면서 이를 산정할 때 실제로 배출한 폐수량에 대해서만 부과금을 산정하기 위한 것이고, 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조는 실제 배출량뿐만 아니라 상수원 수질오염의 위험성까지 고려한 규정으로 그 입법 취지나 목적이 동일하다고 할 수 없으며, 수도법령에서 물환경보전법령의 폐수배출량 산정 기준을 따르도록 하는 명시적인 근거도 두고 있지 않은바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 

  따라서 구 「수도법 시행령」 시행 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장으로서 폐수를 배출하지 않는 공장을 배출하는 폐수를 전량 재이용하는 공장으로 변경할 수 없습니다.
 <관계 법령>
수도법
제7조의2(상수원보호구역 외의 지역에서의 공장설립의 제한) ① 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말한다)의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다.
  ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할구역에서 제1항의 취수시설이 설치되거나 변경되는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 공고하여야 한다.
  ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에도 불구하고 공장설립이 제한되는 지역 중 상수원에 미치는 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에는 환경부령으로 정하는 공장의 설립을 승인할 수 있다. 이 경우 상수원보호구역이 다른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 관할에 속하는 경우에는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 미리 협의하여야 한다.
  ④ 제3항에 따른 승인을 받아 공장을 설립한 자는 상수원 보호를 위하여 환경부령으로 정하는 준수사항을 지켜야 한다.

수도법 시행령
제14조의2(공장설립이 제한되는 지역의 범위) 법 제7조의2제1항에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 지역을 말한다.
  1. 상수원보호구역이 지정ㆍ공고된 경우
    가. 취수시설의 용량이 1일 20만세제곱미터 미만인 경우: 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리(流下距離) 10킬로미터 이내인 지역
    나. 취수시설의 용량이 1일 20만세제곱미터 이상인 경우: 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 20킬로미터 이내인 지역. 다만, 환경부령으로 정하는 수원을 취수하여 광역상수원으로 공급하는 경우에는 가목에 따른 지역으로 한다.
  2. 상수원보호구역이 지정ㆍ공고되지 않은 경우: 취수시설(환경부령으로 정하는 수원을 취수하여 광역상수원으로 공급하는 경우로서 환경부장관이 고시로 정하는 취수시설은 제외한다)로부터 상류로 유하거리 15킬로미터 이내인 지역 및 하류로 유하거리 1킬로미터 이내인 지역
  3. 「지하수법」 제2조제1호에 따른 지하수를 원수로 취수(取水)하는 경우에는 취수시설로부터 1킬로미터 이내인 지역
제14조의3(공장설립 승인지역의 범위) 법 제7조의2제3항 전단에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다.
  1. 제14조의2제1호 및 제2호에 해당하는 지역 중 취수시설로부터 상류로 유하거리 7킬로미터를 초과하는 지역
  2. 제14조의2제1호 및 제2호에 해당하는 지역 중 취수시설로부터 상류로 유하거리 4킬로미터 초과 7킬로미터 이내인 지역으로서 「하천법」 제2조제1호에 따른 하천 또는 「물환경보전법」 제2조제14호에 따른 호소의 경계로부터 500미터 이내의 지역을 제외한 지역
  부  칙 <대통령령 제22506호, 2010. 11. 26.> [전문개정 2014. 4. 15.]
제5조(공장설립이 제한되는 지역에 있는 기존 산업단지 밖에서의 공장 증설 또는 업종변경에 관한 경과조치) 2010년 11월 26일 당시 제14조의2의 개정규정에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립된 공장(기존 산업단지 밖에 있는 공장으로 한정한다)에 대해서는 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다.
  1. 2010년 11월 26일 당시 해당 공장 부지면적의 범위에서 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장을 증설하는 행위
  2. 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서 공장의 업종을 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장으로 변경하는 행위

수도법 시행규칙
제2조의3(공장설립승인지역에 설립하는 공장의 승인요건) 법 제7조의2제3항 전단에서 “환경부령으로 정하는 공장”이란 다음 각 호의 구분에 따라 어느 하나에 해당하는 공장을 말한다.
  1. 「수도법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제14조의3제1호의 지역: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공장. 다만, 「물환경보전법」 제2조제10호의 폐수배출시설(같은 법 제32조제7항제2호에 따른 폐수를 전량(全量) 위탁처리하여 공공수역으로 폐수를 방류하지 아니하는 배출시설과 같은 법 제33조제7항에 따라 설치되는 폐수무방류배출시설은 제외한다)을 설치하는 사업장 또는 「화학물질관리법」 제28조에 따른 유해화학물질 영업허가를 받아야 하는 사업장은 제외한다.
    가. 「하수도법」 제2조제15호의 하수처리구역에 설립되는 공장으로서 발생되는 오수를 전량 같은 법 제2조제9호의 공공하수처리시설로 유입ㆍ처리하는 공장
    나. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 및 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」에 따라 오염총량관리시행계획 또는 수질개선사업계획을 수립ㆍ시행하는 지역에서 설립되는 공장으로서 「하수도법 시행규칙」 별표 3 개인하수처리시설의 방류수수질기준 중 1일 처리용량이 50세제곱미터 이상인 오수처리시설의 방류수수질기준이 계속하여 유지될 수 있다고 인정하는 공장
    다. 취수시설의 취수방법이 강변여과수인 지역에 설립되는 공장
    라. 1일 오수 발생량이 10세제곱미터 미만인 공장
  2. (생  략)