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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제58조제1항 및 같은 항 제1호 본문에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 개발행위허가를 하는 경우 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 규모(각주: 국토계획법 제58조제1항제1호 본문 및 같은 법 시행령 제55조제1항에서는 도시지역에서의 개발행위허가의 기준을 주거지역의 경우 1만제곱미터 미만으로 정하고 있음)(이하 “개발행위규모”라 함)에 적합해야 하나, 같은 호 단서에 따르면 같은 법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에 해당하는 경우 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의(이하 “개발행위규모초과 심의”라 함)를 거치면 개발행위규모의 제한을 받지 않는바, 

  「주택법」 제15조 및 제19조제1항제5호에 따라 주택건설 사업계획의 승인을 위하여 개발행위규모를 초과하면서 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에 해당하는 개발행위허가를 의제하려는 경우, 그 의제에 관한 협의 시 개발행위규모초과 심의를 반드시 거쳐야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 「주택법」에 따른 주택건설 사업계획의 승인으로 개발행위규모를 초과하는 개발행위허가가 의제되는 경우에는 국토계획법에 따른 개발행위규모초과 심의 절차를 거치지 않아도 된다는 입장으로 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 개발행위규모초과 심의를 거쳐야 합니다.

3. 이유

  「주택법」 제15조 및 제19조제1항제5호에서는 주택건설 사업계획승인권자가 사업계획을 승인할 때 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 경우에는 해당 개발행위의 허가를 받은 것으로 의제된다고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에서는 개발행위허가는 개발행위규모에 적합해야 하되, 개발행위가 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경에 해당하는 경우 개발행위규모초과 심의를 거치면 개발행위규모의 제한을 받지 않도록 예외를 두고 있습니다.

  그런데 인ㆍ허가 의제 제도는 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적 사업을 수행하기 위해 여러 법률에서 규정된 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 취지에서 도입된 것으로서, 인ㆍ허가 의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인ㆍ허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것은 아니고(각주: 대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 판결례 참조), 「주택법」 제19조제1항에서 다른 법률에 따른 인ㆍ허가 의제의 조건으로 관계 행정기관의 장과의 “협의”를 규정하면서 같은 조 제4항에서 협의를 요청 받은 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 정한 인ㆍ허가 등의 기준을 위반하여 협의에 응해서는 안 된다고 규정하고 있는 것은 해당 기관으로 하여금 개별적으로 인ㆍ허가를 할 때와 같은 정도로 요건을 검토하여 인ㆍ허가 여부를 결정할 수 있도록 하기 위한 것(각주: 서울고등법원 2010. 6. 15. 선고 2009누40898 판결례 및 법제처 2014. 9. 23. 회신 14-0456 해석례 등 참조)입니다. 

  그렇다면 개발행위허가권자는 「주택법」 제19조제1항제5호에 따른 개발행위허가 의제를 위한 협의 시 해당 개발행위에 관한 국토계획법령상의 허가 기준에 따라야 할 것인바, 이 사안의 개발행위규모초과 심의는 같은 법 제58조에 따른 “개발행위허가 기준”의 하나인 개발행위규모 제한을 적용하지 않기 위한 전제요건이고, 같은 법 제59조제1항에서는 개발행위규모를 초과하는 개발행위에 대하여 같은 법에 따라 허가(개발행위허가)하는 경우는 물론, 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의(개발행위허가 의제 협의)하는 경우에도 개발행위규모초과 심의와는 별도로 중앙 또는 지방 도시계획위원회의 심의를 거치도록 명시적으로 규정하면서, 같은 항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제57조제1항제1호 단서에서 “개발행위규모초과 심의를 거치는 토지의 형질변경”은 그 심의 대상에서 제외하고 있습니다.

  이러한 국토계획법령의 규정체계에 비추어 볼 때, 개발행위허가 시에는 국토계획법에 따라 직접 이루어지는 경우뿐만 아니라 다른 법률에 따라 의제되는 경우 같은 법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 반드시 거쳐야 하나,  ‘개발행위규모를 초과하는 경우로서 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하기 위한 토지의 형질변경’에 대해서는 해당 심의를 거치지 않고 개발행위규모초과 심의로 대신하도록 규정하였다고 할 것인바, 다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 경우 도시계획위원회의 심의를 생략할 수 없는 것과 마찬가지로 개발행위규모초과 심의의 대상인 경우에는 해당 심의 과정을 생략할 수 없다고 보는 것이 관련 규정을 체계적으로 조화롭게 해석하는 것입니다.

  아울러 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호의2에서 개발행위규모초과 심의를 실제 개발행위허가권이 있는 지방자치단체(각주: 특별시장ㆍ광역시장은 조례로 개발행위허가권을 군수ㆍ구청장에게 위임하고 있으며, 대도시 시장은 제외됨(대도시 시장이 개발행위허가권자인 경우에는 해당 대도시에 설치된 대도시도시계획위원회에서 심의))에 설치된 도시계획위원회가 아닌 시ㆍ도도시계획위원회에서 실시하도록 한 것은 개발행위규모 제한 적용 여부를 결정할 때 개발행위와 도시ㆍ군관리계획과의 조화 등이 고려될 수 있도록 도시ㆍ군관리계획의 결정권을 가진 시ㆍ도에 소속된 도시계획위원회의 독립된 판단을 받도록 하려는 취지라고 할 것인바, 개발행위허가권자가 해당 심의를 거치지 않고 단독으로 개발행위허가 기준 충족 여부를 판단할 경우 이러한 입법취지를 훼손할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 「주택법」 제15조 및 제19조제1항제5호에 따른 주택건설 사업계획의 승인을 위하여 개발행위규모를 초과하면서 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에 해당하는 개발행위허가를 의제하려는 경우에는 개발행위규모초과 심의를 거쳐야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  2021년 3월 23일 공포되어 2023년 3월 24일 시행될 예정인 「행정기본법」 제24조제5항에서는 주된 인ㆍ허가 행정청이 인ㆍ허가의제를 위하여 협의를 요청하는 경우, 협의를 요청받은 인ㆍ허가 행정청은 관련 인ㆍ허가에 필요한 심의, 의견 청취 등 절차에 관하여는 법률에 인ㆍ허가 의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거치도록 규정하고 있으므로, 개발행위규모초과 심의는 인ㆍ허가 의제 시에도 생략할 수 없다는 점을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>

주택법
제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 시장
  2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수
  ② ～ ⑥ (생  략)
제19조(다른 법률에 따른 인가ㆍ허가 등의 의제 등) ① 사업계획승인권자가 제15조에 따라 사업계획을 승인 또는 변경 승인할 때 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ승인 또는 신고 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따른 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보며, 사업계획의 승인고시가 있은 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 고시가 있은 것으로 본다. 
  1. ～ 4. (생  략)
  5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획(같은 법 제2조제4호다목의 계획 및 같은 호 마목의 계획 중 같은 법 제51조제1항에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획만 해당한다)의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 및 같은 법 제130조제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가
  6. ～ 25. (생  략)
  ② ～ ⑤ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 
  1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
  2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
  3. 토석의 채취
  4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
  5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
  ② ～ ④ (생  략)
제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 
  1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
  2. ～ 5. (생  략)
  ② ～ ⑥ (생  략)
제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 
  ②ㆍ③ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 
  1. 도시지역
    가. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ자연녹지지역ㆍ생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만
    나.ㆍ다. (생  략)
  2. ～ 4. (생  략)
  ② (생  략)
  ③ 법 제58조제1항제1호 단서에서 “개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
  1. 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우
  2. 해당 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우
  2의2. 해당 개발행위가 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 국방ㆍ군사시설사업으로 이루어지는 경우
  3. 초지조성, 농지조성, 영림 또는 토석채취를 위한 경우
  3의2. 해당 개발행위가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 이 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 그 개발행위에 대한 허가를 하려면 시ㆍ도도시계획위원회 또는 법 제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회(이하 “시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회”라 한다) 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수(특별시장ㆍ광역시장의 개발행위허가 권한이 법 제139조제2항에 따라 조례로 군수 또는 자치구의 구청장에게 위임된 경우에는 그 군수 또는 자치구의 구청장을 포함한다)는 시ㆍ도도시계획위원회에 심의를 요청하기 전에 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문할 수 있다.
    가. 하나의 필지(법 제62조에 따른 준공검사를 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 하여 허가하는 경우를 포함하되, 개발행위허가를 받은 후에 매각을 목적으로 하나의 필지를 둘 이상의 필지로 분할하는 경우는 제외한다)에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경
    나. 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경
  4. 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 지목의 변경을 수반하지 아니하고 시행하는 토지복원사업
  5. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 경우
제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 따른 경우는 제외한다.  
  1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다.
  1의2. ～ 3. (생  략)
  ② ～ ⑦ (생  략)