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1. 질의요지

「주택법」 제11조제1항에서는 주택조합을 설립하거나 설립인가받은 내용을 변경하려는 경우에는 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제21조제1항제1호가목에서는 지역주택조합(각주: 「주택법」 제2조제11호가목의 지역주택조합을 말하며, 이하 같음) 조합원의 자격 요건으로 “조합설립인가 신청일(각주: 해당 주택건설대지가 법 제63조에 따른 투기과열지구 안에 있지 않은 경우로 한정하며, 이하 같음)부터 해당 조합주택의 입주 가능일까지” 무주택 또는 국민주택 1채를 소유한 세대(각주: 세대원 중 1명에 한정하여 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대를 말하며, 이하 같음)의 세대주일 것을 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 예외적으로 “주택조합의 조합원”이 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 상실한 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 같은 조 제1항에 따른 조합원 자격이 있는 것으로 본다고 규정하고 있는바,

  지역주택조합이 같은 영 제22조제1항제1호에 따라 조합설립인가 후 조합원을 추가모집하고 같은 법 제11조제1항 후단에 따라 변경인가를 신청한 경우로서, 추가모집에 따라 주택조합 가입 계약을 체결한 사람이 조합설립인가 신청일 이후 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 상실한 사실이 있다면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 시행령 제21조제2항을 적용하여 조합원 자격을 인정할 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 지역주택조합의 조합원으로 추가가입하려는 사람이 해당 조합의 조합설립인가 신청일 이후 세대주 자격을 상실한 사실이 있는 경우에도 「주택법 시행령」 제21조제2항에 따라 자격 상실의 예외를 인정받을 수 있다는 입장으로 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  이 사안의 경우 조합원 자격을 인정할 수 없습니다.

3. 이유

  「주택법 시행령」 제21조제1항제1호가목 및 제22조제2항에서는 지역주택조합 설립 이후 조합원으로 추가모집되는 사람이 조합원이 될 수 있는 요건으로 “조합설립인가 신청일”을 기준으로 하여 해당 조합주택의 입주 가능일까지 계속하여 무주택 또는 국민주택 1채를 소유한 세대의 세대주일 것을 규정하고 있으므로, 법령의 문언상 지역주택조합 설립 이후 조합원으로 추가가입하려는 사람이 해당 조합의 조합설립인가 신청일 이후 세대주 자격을 상실한 사실이 있는 경우에는 조합원 자격 요건을 갖추지 못하게 된다는 것은 분명합니다.

  또한 「주택법」 제11조제1항 후단에 따른 주택조합설립 변경인가는 기본행위인 조합원 추가 또는 변경 행위를 보충하여 그 법률상 효력을 완성시키는 보충적 행정행위(각주: 대법원 2005. 10. 14. 선고 2005두1046 판결례 참조)로서, 이러한 주택조합설립 변경인가가 있어야 비로소 추가모집된 사람이 같은 법에 따른 “조합원”으로서의 지위를 갖게 된다고 할 수 있으므로, 지역주택조합 가입 계약을 체결하였다 하더라도 조합원 추가모집에 대한 주택조합설립 변경인가가 있기 전에는 해당 가입자가 같은 법 시행령 제21조제2항의 적용 대상이 되는 “주택조합의 조합원”에 해당한다고 볼 수 없습니다.

  그리고 「주택법 시행령」 제21조제2항(각주: 해당 규정은 2004. 9. 17. 대통령령 제18547호로 일부개정된 「주택법시행령」에서 제38조제2항으로 신설되었으며, 그 후 2016. 8. 11. 대통령령 제27444호로 전부개정된 「주택법 시행령」에서 현행과 같이 제21조제2항으로 이동하였음(규정내용은 신설될 당시와 동일함) )의 입법 취지는 세대주 자격을 일시적으로 상실한 주택조합의 조합원에 대하여 조합원 자격이 유지될 수 있도록 주택조합 제도를 합리적으로 개선하려는 것(각주: 건설교통부공고 제2004-195호(입법예고문) 참조)이므로, 해당 규정은 이미 주택조합설립인가 또는 변경인가를 통하여 ‘조합원의 지위를 획득한 사람’이 조합설립인가 이후 입주예정일까지의 기간 동안 부득이한 사정으로 세대주 자격을 일시 상실한 경우 그 ‘조합원으로서의 자격을 유지’해 주기 위한 규정으로 보아야 할 것인바, 이를 신규로 ‘주택조합의 조합원이 되려는 사람’에게까지 자격 요건의 유지가 필요한 기간에 세대주 자격 요건을 상실했음에도 불구하고 ‘조합원 자격을 부여’해 주기 위한 규정으로 보는 것은 법령의 입법 취지에 부합하지 않는 해석입니다.

  아울러 「주택법 시행령」 제21조제2항에서는 적용 대상을 조합원으로 규정하면서 ‘주택조합 추가가입 신청자’는 규정하고 있지 않은바, 같은 법 제11조의6 및 제14조의2제2항 등에서 주택조합의 설립인가를 받기 전 단계에서는 조합원이 아닌 “주택조합 가입 신청자”의 지위에 있음을 명확하게 규정하여 주택조합 조합원과 가입 신청자를 구분하고 있음에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제21조제2항은 주택조합 조합원에 대해서만 적용된다고 보는 것이 주택법령의 규정체계에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 이 사안과 같이 지역주택조합의 조합원을 추가모집함에 따라 주택조합 가입 계약을 체결한 사람이 조합설립인가 신청일 이후 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 상실한 경우에는 「주택법 시행령」 제21조제2항을 적용할 수 없으므로, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조합원 자격을 인정할 수 없습니다.
<관계 법령>

주택법
제11조(주택조합의 설립 등) ① 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우(제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다.
  ② ～ ⑨ (생  략)

주택법 시행령
제21조(조합원의 자격) ① 법 제11조에 따른 주택조합의 조합원이 될 수 있는 사람은 다음 각 호의 구분에 따른 사람으로 한다. (생  략)
  1. 지역주택조합 조합원: 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 사람
    가. 조합설립인가 신청일(해당 주택건설대지가 법 제63조에 따른 투기과열지구 안에 있는 경우에는 조합설립인가 신청일 1년 전의 날을 말한다. 이하 같다)부터 해당 조합주택의 입주 가능일까지 주택을 소유(주택의 유형, 입주자 선정방법 등을 고려하여 국토교통부령으로 정하는 지위에 있는 경우를 포함한다. 이하 이 호에서 같다)하는지에 대하여 다음의 어느 하나에 해당할 것
      1) 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 세대주를 포함한 세대원[세대주와 동일한 세대별 주민등록표에 등재되어 있지 아니한 세대주의 배우자 및 그 배우자와 동일한 세대를 이루고 있는 사람을 포함한다. 이하 2)에서 같다] 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 세대의 세대주일 것
      2) 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 세대주를 포함한 세대원 중 1명에 한정하여 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대의 세대주일 것
    나. 조합설립인가 신청일 현재 법 제2조제11호가목의 구분에 따른 지역에 6개월 이상 계속하여 거주하여 온 사람일 것
    다. 본인 또는 본인과 같은 세대별 주민등록표에 등재되어 있지 않은 배우자가 같은 또는 다른 지역주택조합의 조합원이거나 직장주택조합의 조합원이 아닐 것
  2.ㆍ3. (생  략)
  ② 주택조합의 조합원이 근무ㆍ질병치료ㆍ유학ㆍ결혼 등 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 상실한 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 제1항에 따른 조합원 자격이 있는 것으로 본다.
  ③ (생  략)
제22조(지역ㆍ직장주택조합 조합원의 교체ㆍ신규가입 등) ① 지역주택조합 또는 직장주택조합은 설립인가를 받은 후에는 해당 조합원을 교체하거나 신규로 가입하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예외로 한다. 
  1. 조합원 수가 주택건설 예정 세대수를 초과하지 아니하는 범위에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 조합원 추가모집의 승인을 받은 경우
  2. (생  략)
  ② 제1항 각 호에 따라 조합원으로 추가모집되거나 충원되는 자가 제21조제1항제1호 및 제2호에 따른 조합원 자격 요건을 갖추었는지를 판단할 때에는 해당 조합설립인가 신청일을 기준으로 한다.
  ③ 제1항 각 호에 따른 조합원 추가모집의 승인과 조합원 추가모집에 따른 주택조합의 변경인가 신청은 법 제15조에 따른 사업계획승인신청일까지 하여야 한다.