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1. 질의요지

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제20조제1항에서는 토지등(각주: 토지보상법 제3조에 해당하는 토지ㆍ물건 및 권리를 말하며, 이하 같음)을 수용하거나 사용하려면 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제2항에서는 허가․인가․승인권자(이하 “허가권자 등”이라 함)는 사업인정이 의제되는 사업계획승인 등을 하려는 경우 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으며, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 “경제자유구역법”이라 함) 제13조제2항 단서에서는 경제자유구역개발계획(이하 “개발계획”이라 함)에 수용할 토지등의 세목이 포함되어 있는 경우 개발계획의 고시를 토지보상법에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시로 보면서 해당 토지등에 대한 재결의 신청은 개발계획에서 정하는 기간 내에 하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  가. 허가권자 등이 토지보상법에 따른 사업인정이 있는 것으로 의제되는 개발계획 고시 후에 개발계획에 포함된 사업 대상 면적을 축소(각주: 경제자유구역법 제7조제3항제1호 및 같은 법 시행령 제5조의2제3항제1호에 따른 중요한 사항의 변경에 해당하는 정도로 축소된 경우를 전제함)하면서 개발계획의 사업시행자, 재원조달방안, 토지이용계획, 사업 내용을 변경하여 고시한 경우 같은 법 제21조제2항에 따른 이해관계자 의견청취를 이행해야 하는지? 

  나. 토지보상법에 따른 사업인정이 있는 것으로 의제된 개발계획에 경제자유구역법 제13조제2항 단서에 따른 재결 신청 기간이 명시되지 않은 경우 토지보상법 제23조제1항에 따른 사업인정의 실효 기간을 준용해야 하는지?

※ 질의배경

  강원도 동해시는 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  가. 이 사안의 경우 토지보상법 제21조제2항에 따른 이해관계자 의견청취를 이행하지 않아도 됩니다.

  나. 이 사안의 경우 토지보상법 제23조제1항에 따른 사업인정의 실효 기간을 준용할 수 없습니다.

3. 이유

가. 질의 가에 대하여

  토지보상법 제21조제2항에 따른 이해관계자 의견청취는 토지등의 수용ㆍ사용을 위한 사업인정이 의제되는 사업계획승인 시에 필요한 절차로, 종전에 사업인정이 의제되는 지구지정․사업계획승인 등을 하는 과정에서 의견청취 절차를 거쳤다면 그 사업인정의 효력이 유지되는 이상 추가적인 의견청취가 필요하다고 할 수 없고, 허가권자 등은 종전 사업인정의 효력이 유지될 수 없는 사유가 발생하거나 전혀 다른 토지등에 대한 수용ㆍ사용의 필요성이 있는 경우 등 새로운 사업인정의 의제가 필요하게 되었을 때 같은 항에 따라 해당 사업인정에 대한 의견청취를 거쳐야 할 것입니다.

  먼저 토지보상법 제24조제1항ㆍ제2항ㆍ제5항에 따르면 사업인정 고시가 된 후 사업의 일부를 폐지하거나 변경하여 토지등의 일부를 수용하거나 사용할 필요가 없게 되었을 때에는 그 부분에 한하여 효력이 상실될 뿐이고 나머지 부분에 대한 사업인정의 효력은 그대로 유지(각주: 대법원 2018. 7. 26. 선고 2017두33978 판결례 참조)되는데, 이 사안의 개발계획은 축소된 면적 부분을 제외하고는 종전 개발계획상의 수용 또는 사용할 대상 토지의 변경이 없으므로 해당 부분에 대한 사업인정의 효력이 유지되고 있다고 보아야 합니다.

  또한 토지보상법 제20조에서 사업인정에 관한 규정을 둔 입법취지는 수용 및 손실보상의 대상이 되는 목적물의 범위를 확정하고 토지소유자 등에게 사업예정지 안에서 해당 공익사업의 시행에 지장을 줄 우려가 있는 행위를 하지 않을 의무가 발생한다는 점을 알리는 한편, 사업인정 고시일 이후에 발생한 권리의 취득 등 사정변경은 손실보상의 대상에서 배제하여 사업시행자가 해당 공익사업을 효율적으로 수행할 수 있도록 하려는 것(각주: 대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두32696 판결례 참조)이므로, 새로운 사업인정이 필요한지 여부는 공익사업이 지속되어 해당 토지에 대한 수용 또는 사용의 필요성이 유지되는지를 중심으로 판단해야 합니다.

  그런데 이 사안과 같은 개발계획을 수립하거나 변경하는 경우 경제자유구역법 제4조제4항ㆍ제5항, 제5조제1호 및 제7조제3항에서는 경제자유구역기본계획에 부합하는 범위에서 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결 절차를 거치도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 이와 같은 절차를 거쳐서 개발계획이 변경된 이상 해당 개발계획은 경제자유구역에서 시행되는 개발사업의 동일성을 유지하면서 지속되고 있다고 볼 것이어서 기존 사업인정의 수용ㆍ사용 필요성이 여전히 인정된다고 할 수 있는바, 이러한 경우에 새로운 사업인정의 의제가 필요하다고 하기도 어렵습니다.

  따라서 이 사안의 경우 종전 사업인정의 효력은 유지되고, 새로운 사업인정의 의제가 필요한 경우도 아니므로, 토지보상법 제21조제2항에 따른 의견청취 절차는 이행하지 않아도 됩니다.

나. 질의 나에 대하여

  토지보상법 제23조제1항에서는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 재결신청을 하지 아니한 경우 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 경제자유구역법 제13조제4항에서는 토지등의 수용에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있는데, 같은 조 제2항 단서에서는 개발계획에 수용할 대상으로 포함된 토지등에 대한 재결의 신청은 개발계획에서 정하는 기간 내에 하여야 한다고 규정하고 있는바, 같은 항 단서는 재결신청 기간에 관한 특별한 규정이 되므로, 이에 대해서 토지보상법 제23조를 준용할 수는 없습니다.

  한편 개발계획에 재결신청 기간을 명시하지 않은 경우에는 토지보상법 제23조제1항을 준용할 수 있다는 의견이 있으나, 경제자유구역법 제8조의2제1항에서는 경제자유구역으로 지정ㆍ고시된 날부터 3년 내에 실시계획의 승인을 신청하지 않은 경우 그 기간이 만료한 날의 다음 날에 해당 지역에 대한 경제자유구역의 지정이 해제된 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항에서는 개발사업시행자는 개발사업시행자로 지정된 날부터 2년 이내에 실시계획을 작성하여 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제12조제1항ㆍ제2항에서는 실시계획 승인을 받은 날부터 1년 이내에 개발사업의 착수를 하지 않으면 사업 착수기한의 다음 날에 그 실시계획의 승인은 효력을 잃는다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 개발사업의 단계마다 일정한 기간을 설정하고 이에 따라 개발계획의 효력을 판단하도록 하는 것이 경제자유구역법의 체계라 할 것인바, 개발계획에 재결신청 기간을 명시하지 않았다는 이유로 토지보상법 제23조제1항을 준용하여 1년의 재결신청 기간 후에 사업인정이 실효된다고 보는 것은 위와 같은 경제자유구역법의 규정 체계에 부합하지 않는 해석입니다.

  따라서 이 사안과 같이 개발계획에 재결 신청 기간이 명시되지 않은 경우에도 토지보상법 제23조제1항에 따른 사업인정의 실효 기간을 준용할 수 없습니다.

※ 법령정비 권고사항 

  경제자유구역법 제13조제2항 단서에 따른 “재결 신청 기간”을 같은 항 본문에 따른 “사업시행기간”으로 명시적으로 규정할 필요가 있는지 검토하여, 그 결과에 따라 규정을 정비할 필요가 있습니다. 


 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 

제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. 
  ② (생  략)
제21조(협의 및 의견청취 등) ① 국토교통부장관은 사업인정을 하려면 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(하 “시ㆍ도지사”라 한다) 및 제49조에 따른 중앙토지수용위원회와 협의하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. 
  ② 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하려는 경우 제1항에 따라 제49조에 따른 중앙토지수용위원회와 협의하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. 
  ③ 제49조에 따른 중앙토지수용위원회는 제1항 또는 제2항에 따라 협의를 요청받은 경우 사업인정에 이해관계가 있는 자에 대한 의견 수렴 절차 이행 여부, 허가ㆍ인가ㆍ승인대상 사업의 공공성, 수용의 필요성, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 검토하여야 한다.  
  ④ ～ ⑧ (생  략)
제23조(사업인정의 실효) ① 사업시행자가 제22조제1항에 따른 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 한다)가 된 날부터 1년 이내에 제28조제1항에 따른 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.
  ②ㆍ③ (생  략)
제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
  ② (생  략)

 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법

제13조(토지수용) ① 개발사업시행자는 개발사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 토지ㆍ물건 및 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용(사용을 포함한다. 이하 같다)할 수 있다. 
  ② 제10조에 따른 실시계획 승인의 고시가 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며, 재결(裁決)의 신청은 같은 법 제23조 및 제28조에도 불구하고 실시계획에서 정하는 사업시행기간에 하여야 한다. 다만, 경제자유구역개발계획에 수용할 토지등의 세목이 포함되어 있는 경우에는 제4조제8항에 따른 경제자유구역개발계획의 고시를 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시로 보며, 해당 토지등에 대한 재결의 신청은 경제자유구역개발계획에서 정하는 기간 내에 하여야 한다. 
  ③ (생  략)
  ④ 제1항에 따른 토지등의 수용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
<관계 법령>