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1. 질의요지

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제9조제1항 단서에서는 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제25조제1항제8호사목에서는 “다른 법령에 따라 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있는 자”와 계약을 하는 경우를 수의계약 사유로 규정하고 있는바, 

  지방자치단체의 장(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)을 말하며, 이하 같음)이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제8조제1호에 따라 폐기물처리업자(각주: 「폐기물관리법」  제25조에 따라 환경부장관이나 시ㆍ도지사로부터 폐기물처리업 허가를 받은 자를 말하며, 이하 같음)와 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결하려는 경우, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 함) 제25조제1항제8호사목에 따라 수의계약으로 할 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대하여 행정안전부가 수의계약으로 할 수 없다고 회신하자 이에 이견이 있어 법제처 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 지방자치단체의 장은 폐기물처리업자와 수의계약으로 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결할 수 없습니다. 

3. 이유

  지방계약법 제9조제1항 본문에서는 지방자치단체의 장이 계약을 체결하는 경우에는 일반입찰을 원칙으로 하도록 규정하면서 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제1항 각 호에서는 불가피한 경우 예외적으로 수의계약을 할 수 있는 사유를 구체적으로 규정하고 있는바, 이와 같은 계약의 방식에 관한 문언과 체계에 비추어 보면 같은 항에 따른 수의계약 사유는 엄격하게 한정적으로 해석ㆍ적용해야 하므로, 같은 항 제8호사목에 따른 “다른 법령에서 그 사업을 위탁 또는 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 체결하는 경우”란 제3자에게 자유로운 계약당사자로서 참여할 수 있는 기회를 부여하는 것이 적절하지 않을 정도로 그 위탁 또는 대행 계약을 할 수 있는 자가 특정되어 있는 경우(각주: 법제처 2007. 3. 23. 회신 07-0044 해석례 및 법제처 2015. 11. 11. 회신 15-0578 해석례 등 참조)만을 의미하는 것으로 보아야 합니다.

  그런데 「폐기물관리법」 제14조제2항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제8조에서는 생활폐기물의 처리를 대행할 수 있는 자를  “폐기물처리업자”(제1호), “폐기물처리 신고자”(제3호) 및 “한국환경공단”(제4호) 등으로 규정하고 있고, 같은 법 제25조에 따르면 복수의 사업자가 “폐기물처리업자”로 허가를 받을 수 있는바, 법령에서 생활폐기물 처리를 대행할 수 있는 자를 폐기물처리업자로 한정하고 있지 않고, 폐기물처리업자 간 경쟁에 따라 대행계약을 체결하는 것도 가능하다고 보이므로, 결국 같은 법 시행령 제8조제1호는 “폐기물처리업자”를 생활폐기물의 처리를 대행할 수 있는 자 중 하나로 정한 것일 뿐, 제3자에게 자유로운 참여기회를 부여하는 것이 적절하지 않을 정도로 그 사업을 대행할 수 있는 자를 특정함으로써 지방계약법의 예외적인 계약 형태인 수의계약을 인정하는 명시적인 근거 규정으로 볼 수는 없습니다. 

  한편 폐기물처리업자는 「폐기물관리법」 제25조에 따라 폐기물 처리 사업계획서를 제출하여 적합통보를 받고 일정한 시설ㆍ장비 등을 갖추어 허가를 받은 자이며, 같은 조 제7항 단서에서 생활폐기물의 수집ㆍ운반업에 대해서는 영업 구역을 제한하는 조건을 붙일 수 있도록 규정하고 있으므로, 사실상 이미 허가단계에서 지방자치단체의 장과 생활폐기물의 수집ㆍ운반의 대행계약을 체결할 수 있는 자가 특정되어 있는 것이라는 의견이 있으나, 같은 조에 따른 “폐기물처리업 허가”는 공권력의 행사인 “처분”인 반면, 같은 법 제14조제2항에 따른 “생활폐기물의 수집ㆍ운반 대행계약”은 행정목적을 달성하기 위한 공법상 법률관계에 관한 계약인 “공법상 계약”(「행정기본법」 제2조 및 제27조제1항)에 해당하는바, 그 제도의 취지와 행정작용으로서의 성질이 전혀 다른 사항을 법령상 근거 없이 동일한 것으로 취급할 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 지방자치단체의 장이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제8조제1호에 따라 폐기물처리업자와 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결하려는 경우 지방계약법 시행령 제25조제1항제8호사목에 따라 수의계약으로 할 수 없습니다.
<관계 법령>

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률
제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다.
  ② ～ ⑤ (생  략)

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령
제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제9조제1항 단서에 따라 수의계약을 할 수 있다.
  1. ～ 7의2. (생  략)
  8. 그 밖에 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 경쟁에 따라 계약을 체결하는 것이 비효율적이라고 판단되는 경우로서 다음 각 목의 경우
    가. ～ 바. (생  략)
    사. 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우
    아. ～ 차. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)

폐기물관리법
제14조(생활폐기물의 처리 등) ①특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하는 지역은 제외한다.
  ②특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다.
  ③ ～ ⑩ (생  략)

폐기물관리법 시행령
제8조(생활폐기물의 처리대행자) 법 제14조제2항에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 제4호는 농업활동으로 발생하는 폐플라스틱 필름ㆍ시트류를 재활용하거나 폐농약용기 등 폐농약포장재를 재활용 또는 소각하는 경우만 해당한다.
  1. 폐기물처리업자
  2. 삭제
  3. 폐기물처리 신고자
  4. 「한국환경공단법」에 따른 한국환경공단(이하 “한국환경공단”이라 한다)
  5. 「전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률」 제15조 전단에 따른 전기ㆍ전자제품 재활용의무생산자 또는 같은 법 제16조의4제1항에 따른 전기ㆍ전자제품 판매업자(전기ㆍ전자제품 재활용의무생산자 또는 전기ㆍ전자제품 판매업자로부터 회수ㆍ재활용을 위탁받은 자를 포함한다) 중 전기ㆍ전자제품을 재활용하기 위하여 스스로 회수하는 체계를 갖춘 자
  6. 삭제
  7. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제13조의2에 따른 재활용센터를 운영하는 자(같은 법 제2조제13호에 따른 대형폐기물을 수집ㆍ운반 및 재활용하는 것만 해당한다)
  8. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제16조에 따른 재활용의무생산자 중 제품ㆍ포장재를 스스로 회수하여 재활용하는 체계를 갖춘 자(재활용의무생산자로부터 재활용을 위탁받은 자를 포함한다)
  9. 「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」 제21조에 따라 건설폐기물 처리업의 허가를 받은 자(공사ㆍ작업 등으로 인하여 5톤 미만으로 발생되는 생활폐기물을 같은 법 시행령 제9조제2항에 따른 기준과 방법에 따라 재활용하기 위하여 수집ㆍ운반하거나 재활용하는 경우만 해당한다)