법제처 로고

1. 질의요지

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제2조제3호나목에 따른 도시자연공원구역 지정 당시 도시자연공원구역의 경계선이 농경지를 관통하도록 설정되었고, 그 이후에 도시자연공원구역의 경계선이 농경지 등을 관통하지 않도록 하는 같은 법 시행령 제25조제1항제2호다목의 경계설정 기준이 신설된 경우,(각주: 공원녹지법 시행령 제25조제1항제2호다목은 행정규칙으로 정하던 경계설정 기준을 상향입법(2016. 3.)한 규정이나, 이 사안의 경우 해당 경계설정 기준의 내용이 행정규칙에 반영(2012. 11.)되기 전에 도시자연공원구역으로 지정된 경우를 전제함.) 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.) 또는 대도시 시장(각주: 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장을 말하며, 이하 같음.)은 반드시 도시자연공원구역을 변경하여 해당 농경지 부분을 도시자연공원구역에서 제외해야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  이 사안의 경우 반드시 도시자연공원구역을 변경하여 해당 농경지 부분을 제외해야 하는 것은 아닙니다.

3. 이유

  공원녹지법 제26조에서는 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제25조제1항제2호다목에서는 도시자연공원구역의 경계설정에 관한 기준의 하나로 취락지구(각주: 공원녹지법 제28조제1항에 따른 취락지구를 말함.), 학교, 농경지 등 기능상 일체가 되는 토지 또는 시설을 관통하지 않을 것을 규정하고 있는데, 이는 공원녹지법 시행령이 2016년 3월 29일 대통령령 제27640호로 일부개정되면서 신설된 기준인바, 종전 경계설정 기준에 따라 이미 도시자연공원구역으로 지정된 경우에는 신설된 기준에 부합하지 않는다고 해서 이를 바로 위법한 것으로 볼 수는 없습니다. 

  그리고 도시자연공원구역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제38조의2에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정되는데, 같은 법 제34조제1항에서는 5년마다 도시ㆍ군관리계획의 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하도록 규정하고 있고, 공원녹지법 시행령 제25조제2항의 위임에 따라 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 구체적 기준을 정한 「도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침」(국토교통부 고시 제2018-488호)에서도 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 5년마다 관할 구역의 도시자연공원구역에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비해야 한다고 규정(제4절 2-4-5)하고 있으므로, 해당 재검토 및 정비 절차에 따라 도시자연공원구역의 경계설정 기준을 포함하여 도시․군관리계획 및 도시자연공원구역의 전반적인 타당성 여부를 검토하고 그 결과에 따라 정비하게 되는 것이지, 공원녹지법 시행령 제25조제1항제2호다목의 경계설정 기준이 신설되었다는 이유만으로 종전의 도시자연공원구역을 즉시 변경해야 한다고 볼 수는 없습니다.

  또한 공원녹지법 시행령 제25조제1항에서는 경계설정에 관한 기준(제2호)과 함께 도시자연공원구역의 변경 또는 해제에 관한 기준(제3호)을 정하면서, 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역 및 도시민의 여가ㆍ휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 도시자연공원구역을 해제하도록 하여 구역 변경에 따른 해제 기준을 엄격하게 규정하고 있는바, 도시자연공원구역의 타당성을 재검토하는 경우에도 이와 같은 기준에 해당되지 않는 경우라면 반드시 해제해야 하는 대상이라고 볼 수 없습니다.

  아울러 도시자연공원구역의 타당성 재검토 시 지정 또는 변경의 기준을 종합적으로 고려하여 필요한 경우 해당 구역의 경계가 관통하는 농경지 전체를 도시자연공원구역에 포함하도록 도시자연공원구역의 범위를 확장하는 내용으로 변경할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제38조의2(도시자연공원구역의 지정) ① 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생(植生)이 양호한 산지(山地)의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다.  
  ② 도시자연공원구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1.ㆍ2. (생  략)
  3. “도시공원”이란 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 다음 각 목의 것을 말한다. (단서 생략)
   가. (생  략)
   나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조의2에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 도시자연공원구역(이하 “도시자연공원구역”이라 한다)
  4.ㆍ5. (생  략)
제26조(도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준) 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 사회경제적 여건과 지형ㆍ경관 등 자연환경적 여건 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령
제25조(도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준) ① 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 법 제26조에 따라 도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 때에는 다음 각 호의 구분에 따른 기준에 따라야 한다.  
  1. (생  략)
  2. 경계설정에 관한 기준
   가. 보전하여야 할 가치가 있는 일정 규모의 지역 등을 포함하여 설정하되, 지형적인 특성 및 행정구역의 경계를 고려하여 경계를 설정할 것
   나. 주변의 토지이용현황 및 토지소유현황 등을 종합적으로 고려하여 경계를 설정할 것
   다. 도시자연공원구역의 경계선이 법 제28조제1항에 따른 취락지구(이하 “취락지구”라 한다), 학교, 종교시설, 농경지 등 기능상 일체가 되는 토지 또는 시설을 관통하지 아니할 것
  3. 변경 또는 해제에 관한 기준
   가. 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역을 대상으로 해제할 것
   나. 도시민의 여가ㆍ휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 해제할 것
  ② 제1항에서 규정된 사항 외에 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 구체적 기준에 관하여는 국토교통부장관이 정하여 고시한다.

도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침(국토교통부 고시)
제3절 경계설정 기준 
2-3-1. 시·도지사 또는 대도시 시장은 도시자연공원구역 지정·변경에 대한 도시·군관리계획을 수립하는 경우 지형적 특성, 주변의 토지이용 및 토지소유현황, 행정구역 경계 및 타 법령에 의한 용도지역·용도지구 및 용도구역 등을 고려하여 경계를 설정하도록 한다.
  (3) 도시자연공원구역의 경계는 취락지구, 학교, 종교시설, 농경지 등의 존재 유무를 고려하여 구역에 닿아 있는 경우는 제외하고, 구역 내에 입지한 경우는 구역에 포함하여 설정하도록 한다.
<관계 법령>