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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항 및 같은 법 시행령 별표 17 제2호에 따른 도시ㆍ군계획조례에서는 자연녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물로 관광숙박시설을 규정하고 있지 않고, 「관광진흥법」 제16조제5항 및 같은 법 시행령 제14조제4호에서는 사업계획의 승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 자연녹지지역의 관광숙박시설에 대해서는 국토계획법 제76조제1항을 적용하지 않는다고 규정하고 있는바, 

  하나의 대지가 자연녹지지역과 보전녹지지역에 걸치는 경우로서 보전녹지지역의 면적이 더 작고 330제곱미터 이하인 경우(각주: 국토계획법 시행령 별표 17 제2호에 따른 도시ㆍ군계획조례에서 건축할 수 있는 건축물로 관광숙박시설을 규정하고 있지 않은 경우로서, 해당 대지가 자연녹지지역과 보전녹지지역 외의 다른 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 걸치지 않은 경우를 전제함.) 해당 대지에 「관광진흥법」 제16조제5항에 따라 관광숙박시설을 설치할 수 있는지?

※ 질의배경

  문화체육관광부에서는 위 질의요지에 대한 내부 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 대지에는 「관광진흥법」 제16조제5항에 따라 관광숙박시설을 설치할 수 없습니다.

3. 이유

  「관광진흥법」 제16조제5항 각 호 외의 부분 본문에서는 승인을 받은 사업계획에 따른 관광숙박시설로서 국토계획법에 따라 지정된 각 호의 용도지역의 시설에 대해서는 국토계획법 제76조제1항을 적용하지 않는다고 규정하고 있고, 「관광진흥법」 제16조제5항제2호에서는 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역을 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제14조제4호에서는 자연녹지지역으로 한정하고 있는바, 이는 국토계획법 제76조제1항에 따른 용도지역에서의 건축제한에도 불구하고 자연녹지지역에서는 관광숙박시설의 설치를 예외적으로 허용하려는 것인 만큼, 이러한 원칙에 대한 예외 규정은 엄격하고 제한적으로 해석해야 합니다.(각주: 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0203 해석례 참조)

  그리고 국토계획법 제76조제1항에서는 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도․종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 같은 법 제84조에서는 둘 이상의 용도지역등(각주: 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역을 말하며, 이하 같음.)에 걸치는 대지의 건축제한에 관한 적용기준을 정하면서 제1항에서는 가장 작은 부분에 해당하는 용도지역등이 일정 규모 이하인 경우 건축할 수 있는 건축물의 종류에 대해서는 해당 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용하도록 규정하고 있는바, 같은 법 제84조제1항은 하나의 대지가 여러 용도지역에 걸치는 경우 각각의 용도지역에 같은 법 제76조에 따른 용도지역별 건축제한이 적용되는 것을 전제로 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역의 건축제한에 따르도록 기준을 정한 것이지, 다른 법률에 따라 용도지역별 건축제한 규정의 적용이 배제되는 경우까지 예정하여 이를 대지의 다른 용도지역에 대해 적용하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.

  그렇다면 「관광진흥법」 제16조제5항제2호 및 같은 법 시행령 제14조제4호에서는 녹지지역 중에서도 자연녹지지역으로 한정하여 국토계획법 제76조제1항의 적용을 배제하고 있으므로, 이 사안과 같이 자연녹지지역 외에 보전녹지지역에도 걸치는 대지 전체에 대해 국토계획법 제76조제1항의 적용이 배제된다고 볼 수 없고, 국토계획법 제76조제1항에 따른 건축제한이 적용되지 않는 자연녹지지역을 기준으로 같은 법 제84조제1항을 적용하여 보전녹지지역에 대해서까지 국토계획법 제76조제1항에 따른 건축제한이 적용되지 않는다고 볼 수는 없습니다.

  아울러 국토계획법 제76조제1항 및 같은 법 시행령 별표 15에서는 보전녹지지역에서 어떠한 경우에도 관광숙박시설의 설치를 허용하고 있지 않은데, 「관광진흥법」 제16조제5항에 따라 국토계획법 제76조제1항의 적용이 배제된 자연녹지지역의 기준이 보전녹지지역에도 적용되는 것으로 보아 보전녹지지역과 자연녹지지역에 걸치는 대지에서 관광숙박시설의 설치가 허용되는 것으로 본다면, 보전녹지지역에 대해 엄격하게 규율하고 있는 국토계획법령의 건축제한이 명문의 근거 없이 배제되는 문제가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 이 사안과 같이 자연녹지지역과 보전녹지지역에 걸치는 대지로서 가장 작은 부분인 보전녹지지역의 규모가 330제곱미터 이하인 경우라 하더라도 해당 대지에 「관광진흥법」 제16조제5항에 따라 관광숙박시설을 설치할 수는 없다고 보아야 합니다.
 <관계 법령>
관광진흥법
제16조(사업계획 승인 시의 인ㆍ허가 의제 등) ① 제15조제1항 및 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 때에는 다음 각 호의 허가 또는 해제를 받거나 신고를 한 것으로 본다.
  1. ～ 7. (생  략)
  8. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가
  9. (생  략)
  ② ～ ④ (생  략)
  ⑤ 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지정된 다음 각 호의 용도지역의 시설에 대하여는 같은 법 제76조제1항을 적용하지 아니한다. 다만, 주거지역에서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획승인기준에 맞는 경우에 한한다.
  1. 상업지역
  2. 주거지역ㆍ공업지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역
  ⑥ ～ ⑨ (생  략)

관광진흥법 시행령
제14조(관광숙박시설 건축지역) 법 제16조제5항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 지역을 말한다.
  1. ～ 3. (생  략)
  4. 자연녹지지역

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ② ～ ⑥ (생  략)
제84조(둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용 기준) ① 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역(이하 이 항에서 “용도지역등”이라 한다)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다. 다만, 건축물이 고도지구에 걸쳐 있는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 고도지구의 건축물 및 대지에 관한 규정을 적용한다.
  1. · 2. (생  략)
  ② · ③ (생  략)