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1. 질의요지

개발제한구역 지정 당시부터 주택(각주: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제24조에 따라 개발제한구역 건축물 관리대장에 등재된 것을 말하며, 이하 같음.)이 있던 지역이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제2조제3항제2호에 따라 집단취락으로서 개발제한구역에서 해제된 경우, 해당 주택의 진입로를 설치하기 위해 같은 법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호가목에 따라 개발제한구역에서 토지의 형질변경을 할 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 개발제한구역에서 해제된 지역의 주택은 개발제한구역법 시행령 제14조제9호가목의 “개발제한구역 내 주택”에 해당하지 않으므로 주택의 진입로 설치를 위해 개발제한구역 내 토지의 형질변경을 할 수 없다는 회신을 받자, 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 해당 주택의 진입로를 설치하기 위해 개발제한구역에서 토지의 형질변경을 할 수 없습니다.

3. 이유

  개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시 주변의 자연환경 보전 등을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등 일정한 행위는 원칙적으로 금지하면서(본문) 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장을 말하며, 이하 같음.)의 허가를 받아 할 수 있도록 제한적으로 허용(단서)하고 있는바, 해당 규정에 따라 예외적으로 허용되는 행위는 개발제한구역법의 목적 및 취지에 부합하도록 엄격하게 해석해야 합니다.

  그리고 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호에서는 시장․군수․구청장의 허가를 받아 할 수 있는 행위의 하나로 주택 등 일정 시설의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 규정하면서 주택 또는 근린생활시설의 경우 “개발제한구역 내”로 그 범위를 한정하고 있는데, 이는 2020년 2월 18일 개발제한구역법 시행령을 대통령령 제30425호로 일부개정하면서 “주택 또는 근린생활시설”을 “개발제한구역 내 주택 또는 근린생활시설”로 변경하여 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경이 가능한 시설은 개발제한구역 내에 있는 주택 또는 근린생활시설로 한정된다는 것을 명확히 한 것인바,(각주: 2020. 2. 18. 대통령령 제30425호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령 조문별 제ㆍ개정 이유서 참조) 집단취락으로서 개발제한구역이 해제된 지역에 있는 주택은 같은 법 시행령 제14조제9호가목에 따른 “개발제한구역 내 주택”에 해당하지 않는 것이 문언상 명백합니다.

  또한 개발제한구역법 시행령 별표 1에서는 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지 형질변경의 범위를 정하면서, 개발제한구역 또는 개발제한구역의 주민에 같은 영 제2조제3항제2호에 따라 개발제한구역이 해제된 지역이나 해제된 취락주민을 포함할 필요가 있는 경우 같은 별표 제3호마목가)①, 제5호라) 및 마목1)에서와 같이 이를 각각 명시하고 있으나, 같은 영 제14조제9호가목에서는 개발제한구역에 “집단취락으로서 개발제한구역에서 해제된 지역”을 포함한다고 규정하고 있지 않다는 점도 고려할 필요가 있습니다.


<관계 법령>

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제3조(개발제한구역의 지정 등) ① (생  략)
  ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
  1. 〜 3. (생  략)
  3의2. (생  략)
  4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경
  5. 〜 9. (생  략)
  ② 〜 ⑪ (생  략)

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
제2조(개발제한구역의 지정 및 해제의 기준) ①ㆍ② (생  략)
  ③ 법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다.
  1. (생  략)
  2. 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역
  3. 〜 7. (생  략)
  ④ 〜 ⑥ (생  략)
제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. 
  1. 〜 8. (생  략)
  9. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경
   가. 개발제한구역 내 주택 또는 근린생활시설[개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 별표 1 제5호다목가) 또는 같은 호 라목나)에 따라 신축하려는 것만 해당한다]
   나. 별표 1 제5호마목에 따른 주민 공동이용시설 중 개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 설치된 마을공동작업장ㆍ마을공동회관ㆍ공동구판장ㆍ공판장 또는 목욕장
  9의2. (생  략)
  10. 〜 18. (생  략)