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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제2조의6제1항제2호에서는 훼손지 정비사업(각주: 동물ㆍ식물 관련 시설이 밀집된 훼손지의 정비사업을 말하며, 이하 같음.) 구역에 포함될 수 있는 흩어진 훼손지의 요건을 규정하고 있는바, 같은 항 제1호다목에 따른 밀집훼손지의 요건과 마찬가지로 밀집훼손지 주변에 흩어져 있는 개발제한구역 내의 토지로서 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지(각주: 해당 필지의 면적에서 동물ㆍ식물 관련 시설(2016년 3월 30일 전에 건축허가를 받았거나 설치된 시설로 한정함)의 건축면적이 차지하는 비율이 100분의 20 이상인 토지를 말함.)가 아닌 토지도 전체 흩어진 훼손지 면적의 100분의 30 미만까지 훼손지 정비사업 구역에 포함할 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  개발제한구역법 시행령 제2조의6제1항제2호에서는 흩어진 훼손지 면적의 일정 비율까지 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지가 아닌 토지를 포함할 수 있다는 규정을 두고 있지 않으므로, 이 사안의 토지는 훼손지 정비사업 구역에 포함할 수 없습니다.

3. 이유

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제4조의2제1항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조의6제1항에서는 훼손지 정비사업 구역이 갖춰야 하는 요건 중 하나로 밀집훼손지에서 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지(각주: 해당 필지의 면적에서 동물ㆍ식물 관련 시설의 건축면적이 차지하는 비율이 100분의 20 이상인 토지를 말하며, 이하 같음.)가 차지하는 면적이 100분의 70 이상일 것(제1호다목)을 규정하고 있으므로, 해당 요건에 따라 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지가 아니어도 밀집훼손지 면적의 100분의 30 미만까지는 포함될 수 있습니다.

  반면 개발제한구역법 시행령 제2조의6제1항제2호에서는 같은 항 제1호 각 목의 요건을 갖춘 밀집훼손지 주변에 흩어져 있는 개발제한구역 내의 토지로서 동물ㆍ식물 관련 시설(각주: 2016년 3월 30일 전에 건축허가를 받았거나 설치된 시설로 한정함.)이 설치된 토지는 해당 토지를 도시공원 또는 녹지(각주: 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지를 말하며, 이하 같음.)로 조성하거나 원상복구하는 경우에만 정비사업 구역에 포함하도록 규정하고 있을 뿐, 같은 항 제1호에 따른 밀집훼손지와 같이 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지가 차지하는 면적 비율을 별도로 규정하지 않으므로, 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지가 아니면 해당 규정에 따른 흩어진 훼손지의 요건을 갖췄다고 볼 수 없고 따라서 훼손지 정비사업 구역에 포함할 수 없습니다.

  그리고 개발제한구역법 제4조의2에 따른 훼손지 정비사업은 2015년 12월 19일 개발제한구역법이 법률 제13670호로 일부개정되면서 도입된 것으로, 개발제한구역 내 불법 물류창고 밀집지역이 확산되고 있으나 적발 및 근절이 힘든 상황이자 해당 정비사업 구역 면적의 100분의 30 이상을 도시공원 또는 녹지로 조성하여 기부채납하는 조건으로 물류창고 단지를 건설할 수 있도록 하는 특례적 성격의 양성화 조치(각주: 2015. 12. 29. 법률 제13670호로 일부개정된 개발제한구역법 개정이유 및 주요내용 참조)일 뿐 아니라, 해당 조문은 2020년 12월 31일까지만 효력(각주: 개발제한구역법이 2015. 12. 29. 법률 제13670호로 개정되면서 2017. 12. 31.까지 효력을 가진다고 규정하였으나, 이후 2017. 12. 30. 법률 제15340호로 개정되면서 2020. 12. 31.까지로 유효기간이 연장됨.)을 가지는 한시적 특례 규정임에 비추어 볼 때, 훼손지 정비사업 구역의 요건으로 흩어진 훼손지의 범위를 정한 같은 법 시행령 제2조의6제1항제2호는 문언에 충실하게 해석해야 하고, 확장해석해서는 안 됩니다.

  아울러 개발제한구역법 시행령 제2조의6제1항제1호다목에서 밀집훼손지의 요건으로 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지가 차지하는 면적이 100분의 70 이상이 되도록 규정한 것은, 훼손지 정비사업을 효율적으로 추진하기 위해 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지에 인접한 토지의 일정 부분 포함하여 정비사업 구역을 정형화할 필요(각주: 개발제한구역법 시행령 제2조의6제1항제1호라목 및 「개발제한구역 훼손지 복구 및 정비사업 업무처리규정」(국토교통부훈령) 제40조제2항의 취지 참조)가 있기 때문이나, 같은 항 제2호에 따른 흩어진 훼손지는 밀집훼손지 주변에 흩어져 있음에도 불구하고 개발제한구역의 지정 취지에 맞추어 훼손되기 전의 토지로 원상복구하거나 도시공원 또는 녹지로 조성하는 경우에만 정비사업 구역에 포함하려는 것인 만큼, 흩어진 훼손지를 밀집훼손지와 동일하게 취급하는 것은 타당하지 않습니다.

  따라서 밀집훼손지 주변에 흩어져 있는 개발제한구역 내의 토지로서 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지가 아닌 토지를 개발제한구역법 시행령 제2조의6제1항제2호에 따라 훼손지 정비사업 구역에 포함할 수는 없습니다.
<관계 법령>
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제4조의2(토지소유자 등의 훼손지 정비사업) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 축사 등 동물ㆍ식물 관련 시설이 밀집된 훼손지의 정비사업(이하 “정비사업”이라 한다)을 시행할 수 있다.
  1. ～ 5. (생  략)
  ② 제1항에 따라 정비사업을 시행하는 자는 해당 정비사업 구역 면적의 100분의 30 이상에 해당하는 정비사업 부지에 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지를 조성하여 같은 법 제20조에 따른 공원관리청(이하 “공원관리청”이라 한다)에 기부채납(寄附採納)하여야 한다. (단서 생략)
  ③ ～ ⑦ (생  략)
  ⑧ 정비사업의 내용ㆍ방법, 제1항에 따른 훼손지의 구체적인 범위, 같은 항 제2호에 따른 조합의 설립요건ㆍ절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
제2조의6(정비사업 구역의 요건 등) ① 법 제4조의2제1항에 따른 동물ㆍ식물 관련 시설이 밀집된 훼손지(이하 “밀집훼손지”라 한다)의 정비사업(이하 “정비사업”이라 한다) 구역은 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다.
  1. 밀집훼손지는 다음 각 목의 요건을 모두 갖출 것
   가.․나. (생  략)
   다. 밀집훼손지에서 동물ㆍ식물 관련 시설이 설치된 토지(해당 필지의 면적에서 동물ㆍ식물 관련 시설의 건축면적이 차지하는 비율이 100분의 20 이상인 토지를 말한다. 이하 같다)가 차지하는 면적이 100분의 70 이상일 것
   라. (생  략)
  2. 제1호 각 목의 요건을 갖춘 밀집훼손지 주변에 흩어져 있는 개발제한구역 내의 토지로서 동물ㆍ식물 관련 시설(2016년 3월 30일 전에 건축허가를 받았거나 설치된 시설로 한정한다)이 설치된 토지는 해당 토지를 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지로 조성하거나 원상복구하는 경우에만 정비사업 구역에 포함할 것
  3. (생  략)
  ② (생  략)