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1. 질의요지

「주민투표법」 제7조제2항제3호에서는 지방자치단체의 예산ㆍ회계ㆍ계약 및 재산관리에 관한 사항을 주민투표에 부칠 수 없다고 규정하고 있는바, 지방자치단체 청사의 입지 및 증축 등 건축 방법에 대한 결정(각주: 「공유재산 및 물품 관리법」 제10조제1항에 따른 공유재산 관리계획의 수립 대상에 해당하는 경우를 전제함.)은 같은 규정의 “재산관리에 관한 사항”에 해당하여 주민투표의 대상에서 제외되는지?

※ 질의배경

  행정안전부에서는 위 질의요지에 대해 내부 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  지방자치단체 청사의 입지 및 증축 등 건축 방법에 대한 결정은 「주민투표법」 제7조제2항제3호의 “재산관리에 관한 사항”에 해당하지 않으므로 주민투표의 대상에서 제외되지 않습니다.

3. 이유

  「주민투표법」 제7조제1항에서는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항을 주민투표의 대상으로 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항의 규정에도 불구하고 각 호의 사항은 주민투표에 부칠 수 없다고 하면서 ‘지방자치단체의 재산관리에 관한 사항’(제3호)을 주민투표의 대상에서 제외되는 사항으로 규정하고 있습니다. 

  주민투표제도는 지방자치단체의 정책결정과정에 지역주민의 직접 참여를 보장함으로써 풀뿌리 민주주의를 실현하고, 주민의 생활에 직접적인 영향을 미치는 주요 의사결정과정에 지역주민의 참여를 확보하여 지역주민의 의사에 반하는 잘못된 정책결정이 내려지는 것을 방지하는 것을 목적으로 하는 제도로서, 「주민투표법」 제24조제5항 및 제6항에서는 지방자치단체의 장과 지방의회 모두 주민투표결과 확정된 내용대로 행정ㆍ재정상 필요한 조치를 해야 하고, 주민투표결과로 확정된 사항을 2년 이내에 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없도록 규정함으로써 주민의견의 수렴절차에 그치는 주민투표가 아니라 주민투표를 통한 주민결정권을 인정(각주: 헌법재판소 2007. 6. 28. 선고 2004헌마643 결정례 참조)하고 있는바, 이와 같은 주민투표제도의 의의와 법적 효과에 비추어 주민투표에서 제외되는 대상을 정한 「주민투표법」 제7조제2항 각 호의 사항은 주민의 투표권이 부당하게 제한되지 않도록 해석해야 할 것입니다.

  그렇다면 「주민투표법」 제7조제2항제3호에서 정한 “지방자치단체의 예산ㆍ회계ㆍ계약 및 재산관리에 관한 사항”이란 「지방재정법」, 「지방회계법」, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 및 「공유재산 및 물품 관리법」 등의 개별 법령에서 지방자치단체의 예산ㆍ회계ㆍ계약 및 재산관리 그 자체와 직접 관련되는 사항으로 규정하여(각주: 창원지방법원 2015. 8. 11. 선고 2015구합262 판결례(확정) 및 서울행정법원 2011. 8. 16. 선고 2011아2179 판결례(확정) 참조) 개별 법령에서 정한 일련의 절차 및 방법으로 결정되는 사항은 주민투표의 대상에서 제외되는 것으로 그 범위를 한정할 필요가 있습니다.

  그런데 공유재산의 취득․유지․보존 및 운용과 처분의 적정을 도모하는 것을 목적으로 하는 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제10조제1항에서는 지방자치단체의 장은 예산을 지방의회에서 의결하기 전에 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “관리계획”이라 함)을 세워 지방의회의 의결을 받도록 하고, 같은 법 시행령 제7조제2항에서는 사업목적, 사업기간, 소요예산 등을 명확히 해서 관리계획을 수립하도록 규정하여, 지방자치단체의 장의 관리계획 수립 및 지방의회 의결은 이미 공유재산 관리에 필요한 정책결정을 한 이후의 절차임을 분명히 하고 있으므로, 관리계획의 수립 전 단계에서 이루어지는 공유재산의 관리를 수반하는 일체의 정책결정까지 공유재산법에 따른 절차 및 방법으로 결정되는 재산관리 그 자체와 직접 관련되는 사항에 포함된다고 볼 수는 없습니다.

  따라서 이 사안과 같이 지방자치단체 청사의 입지 및 증축 등 건축 방법에 대한 결정은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미칠 수 있는 지방자치단체의 재산관리에 관한 정책결정의 사항이므로 「주민투표법」 제7조제1항에 따른 주민투표의 대상에 해당되며, 그 정책결정이 이루어진 후에 공유재산법에 따라 그 사업내용을 구체적으로 포함하여 관리계획을 수립하고 지방의회 의결을 거치게 된다고 해서 주민투표의 대상에서 제외되는 「주민투표법」 제7조제2항제3호의 “재산관리에 관한 사항”에 해당한다고 볼 수 없습니다. 

  만약 이와 달리 관리계획의 수립 전 단계에서 이루어지는 공유재산의 관리를 수반하는 일체의 정책결정까지 공유재산법에 따른 절차 및 방법으로 결정되는 재산관리 그 자체와 직접 관련되는 사항에 포함된다고 본다면, 「주민투표법」 제7조제2항제3호에 따른 “재산관리에 관한 사항”의 범위가 지나치게 확대되어 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 재산관리에 관한 사항임에도 불구하고 주민투표의 대상에서 제외되어 주민투표제도의 취지가 훼손된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
<관계 법령>
주민투표법
제7조(주민투표의 대상) ① 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다.
  ② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 사항은 이를 주민투표에 부칠 수 없다. 
  1. 법령에 위반되거나 재판중인 사항
  2. 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항
  3. 지방자치단체의 예산ㆍ회계ㆍ계약 및 재산관리에 관한 사항과 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사항
  4. 행정기구의 설치ㆍ변경에 관한 사항과 공무원의 인사ㆍ정원 등 신분과 보수에 관한 사항
  5. 다른 법률에 의하여 주민대표가 직접 의사결정주체로서 참여할 수 있는 공공시설의 설치에 관한 사항. 다만, 제9조제5항의 규정에 의하여 지방의회가 주민투표의 실시를 청구하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  6. 동일한 사항(그 사항과 취지가 동일한 경우를 포함한다)에 대하여 주민투표가 실시된 후 2년이 경과되지 아니한 사항