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1. 질의요지

「산지관리법」 제15조의2제1항에 따라 농림지역의 산림에서 부피 3만세제곱미터 이상의 광물 채굴(각주: 「광업법」에 따른 광물의 채굴로서 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가 대상이 아니고, 국토계획법 제59조제2항 각 호의 개발행위에 해당하지 않는 경우를 전제함.)을 위한 산지일시사용허가(각주: 「산지관리법 시행령」 제18조의2제3항 및 별표 3의2 제1호에 따른 설치지역 및 설치조건ㆍ기준을 충족하는 경우를 전제함.)를 하려는 경우 해당 행정기관의 장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제57조제1항제2호에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회(이하 “도시계획위원회”라 함)의 심의를 거쳐야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 광물 채굴을 하고 있는 광업권자로서 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였으나 도시계획위원회 심의를 거쳐야 한다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 산지일시사용허가를 하려는 행정기관의 장은 국토계획법 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제57조제1항제2호에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 합니다.

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 국토계획법 제59조제1항에서는 관계 행정기관의 장은 같은 법 제56조제1항제3호(토석의 채취)에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 같은 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제57조제1항제2호에서는 부피 3만세제곱미터 이상의 토석채취를 규정하고 있는바, 부피 3만세제곱미터 이상의 토석채취에 해당하는 이상 그 행위를 위한 허가 등이 어느 법률에 따라 이루어지는지와 상관없이 그 허가 등을 하는 관계 행정기관의 장은 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 것이 문언상 분명합니다.

  그리고 국토계획법 제56조제1항에서는 토지의 형질 변경(각주: 경작을 위한 경우로서 국토계획법 시행령 제51조제2항에 따른 토지의 형질 변경은 제외함.)(제2호) 및 토석의 채취(제3호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 시장 또는 군수(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수를 말하며, 이하 같음.)의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 농림지역의 산림에서 토석을 채취하는 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다고 규정하고 있는데, 이는 개발행위를 하려는 경우 같은 법에 따른 개발행위허가를 받아야 하는 것이 원칙이나 일정한 토지의 형질 변경 또는 토석 채취 행위에 대해서는 지역 및 행위의 특수성 등을 고려하여 「산지관리법」 등의 허가 등 기준에 따라 해당 개발행위의 허용 여부를 판단하도록 하려는 것이지, 해당 개발행위에 대해 국토계획법에 따른 절차의 적용을 모두 배제하려는 취지는 아닙니다.

  따라서 이 사안과 같이 농림지역의 산림에서 부피 3만세제곱미터 이상의 광물 채굴을 하려는 경우 국토계획법 제56조제3항에 따라 「산지관리법」 제15조의2제1항의 산지일시사용허가를 받아야 하더라도, 해당 산지일시사용허가를 하는 행정기관의 장은 국토계획법 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제57조제1항제2호에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 합니다. 

  아울러 국토계획법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의제도는 관계 행정기관의 장으로 하여금 국토계획법 또는 다른 법률에 따른 개발행위에 대한 허가 등을 신중하게 결정하도록 함으로써 난개발을 방지하고 국토를 계획적으로 관리하는 데에 그 제도적 취지(각주: 대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결례 참조)가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.



국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
  1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
  2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
  3. 토석의 채취
  4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
  5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
  ② (생  략)
  ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다.
  ④ (생  략)
제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.
  ②·③ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. (단서 생략)
  1.ㆍ1의2. (생  략)
  2. 부피 3만세제곱미터 이상의 토석채취
  ②ㆍ③ (생  략)
  ④ 관계 행정기관의 장은 제1항 각 호의 행위를 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에는 법 제59조제1항에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.
  1. ～ 3. (생  략)
  ⑤ ～ ⑦ (생  략)

<관계 법령>