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1. 질의요지

행정청(각주: 「행정절차법」 제2조제1호가목에 따른 국가 또는 지방자치단체의 기관을 말하며, 이하 같음.)이 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 처분의 당사자에게 사전 통지를 하는 것이 「주민등록법」 제29조제2항제1호의 “공무”에 해당하는지?(각주: 「주민등록법」 제29조제2항제1호의 “공무상 필요로 하는 경우”에 해당하는지와 관련하여 공무에 해당하더라도 구체적 사실관계에 따라 그 필요 여부가 달라질 수 있으므로 이 사안에서는 “필요로 하는 경우”에 해당하는지 여부는 배제하고 “공무”에 해당하는지 여부에 대해서만 논의함. )

※ 질의배경

  행정안전부에서는 위 질의요지에 대해 「주민등록법」 제29조제2항제1호의 “공무”에 해당하지 않는다는 입장이나, 여성가족부에서는 “공무”에 해당하므로 주민등록표의 열람등이 가능하다고 보아 이견이 있자 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  행정청이 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 처분의 당사자에게 사전 통지를 하는 것은 「주민등록법」 제29조제2항제1호의 “공무”에 해당합니다. 

3. 이유

  「주민등록법」 제29조제2항제1호에서는 본인이나 세대원이 아닌 자가 주민등록표의 열람이나 등․초본의 교부신청을 할 수 있는 경우의 하나로 “국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 하는 경우”를 규정하면서 공무상 필요로 하는 경우의 구체적인 의미에 대해서는 별도로 정하고 있지 않지만, 같은 호에서의 “공무”는 적어도 해당 공무에 대한 법령상 근거가 있는 경우를 의미한다고 보아야 하는바,(각주: 법제처 2017. 6. 1. 회신 17-0167 해석례 참조) 이 사안에서는 행정청이 개별 법령에 근거하여 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하기 전에 그 개별 법령에는 근거가 없지만 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 수행하는 처분의 사전 통지가 「주민등록법」 제29조제2항제1호의 “공무”에 해당하는지 문제됩니다.

  「행정절차법」은 행정절차에 관한 공통적인 사항을 규정하여 행정의 공정성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법으로서, 같은 법 제21조에 따른 처분의 사전 통지 절차는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 침해적 행정처분을 하기 전에 당사자 권익을 보호하기 위해 미리 당사자에게 방어할 수 있는 기회를 주려는 것인바, 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 이와 같은 사전 통지를 하지 않았다면 같은 조 제4항 각 호의 사전 통지를 하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없습니다.(각주: 대법원 2009. 1. 30. 선고 2008두16155 판결례 참조)

  즉 행정청은 침해적 행정처분의 근거가 되는 개별 법령에서 처분의 사전 통지 절차를 별도로 정하고 있지 않더라도 적법한 행정처분을 위해 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 당사자에게 반드시 처분의 사전 통지를 해야 하고, 이때 처분의 사전 통지는 개별 법령에 따른 침해적 행정처분에 대한 사전 통지 절차와 그 목적 및 법적 효과가 동일한 것으로 볼 수 있으므로, 이 사안과 같이 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 수행하는 처분의 사전 통지도 개별 법령에 따른 처분의 사전 통지와 마찬가지로 「주민등록법」 제29조제2항제1호의 “공무”에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.

  또한 행정청은 개별 법령에서 정한 바에 따라 이미 수집하여 보유하고 있는 처분 당사자의 주소, 전화번호 등을 활용하여 「행정절차법」 제21조제1항에 따른 처분의 사전 통지를 하는 것이 통상적인 업무처리 절차라고 하더라도, 해당 정보가 변경되거나 부정확하여 처분의 사전 통지가 이루어지지 않는 경우 등 처분의 사전 통지 업무를 수행함에 있어 주민등록표의 열람이나 등․초본의 교부(「주민등록법」 제30조제1항에 따른 주민등록전산정보자료의 이용․활용을 포함하며, 이하 “주민등록표의 열람등”이라 함) 필요성이 전혀 없다고 예단할 수 없습니다.

  그리고 「주민등록법」 제29조제5항에 따르면 주민등록표의 열람등이 개인 사생활을 침해할 우려가 있거나 공익에 반하는 경우 그 열람등을 거부할 수 있고, 같은 법 제30조제1항에 따른 주민등록전산정보자료의 경우에도 같은 조 제6항 및 같은 법 시행령 제50조제6항에 따라 신청내용의 타당성․공익성 등에 대한 심사를 거쳐 해당 자료의 제공 여부를 결정하게 되는바, 행정청이 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 처분의 당사자에게 사전 통지를 하는 것이 「주민등록법」 제29조제2항제1호의 “공무”에 해당한다고 하더라도 본인이나 세대원이 아닌 자에 대한 주민등록표 열람등이 무분별하게 확대되는 것은 아닙니다.

  이러한 점을 종합적으로 고려할 때 이 사안의 경우 주민등록표의 열람등을 요청하는 행정청이 통상적인 방법으로 주소 등 확인이 가능한지, 처분의 사전통지서를 송달하는 데에 필요한 노력을 다 했는지 또는 「행정절차법」 제14조제4항에 따라 송달의 효력을 갖는 공고를 함으로써 충분하지는 않는지 등 구체적인 사정을 고려하여 「주민등록법」 제29조 및 제30조의 취지에 부합하도록 공무상의 필요성 여부를 제한적으로 판단하여 주민등록표의 열람등을 허용할 지 여부를 최종적으로 결정하는 것은 별론으로 하고, 행정청이 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 처분의 당사자에게 사전 통지를 하는 것은 「주민등록법」 제29조제2항제1호의 “공무”에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.  

주민등록법
제29조(열람 또는 등ㆍ초본의 교부) ① (생  략)
  ② 제1항에 따른 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청은 본인이나 세대원이 할 수 있다. 다만, 본인이나 세대원의 위임이 있거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 
  1. 국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 하는 경우
  2. 관계 법령에 따른 소송ㆍ비송사건ㆍ경매목적 수행상 필요한 경우
  3. 다른 법령에 주민등록자료를 요청할 수 있는 근거가 있는 경우
  4. 다른 법령에서 본인이나 세대원이 아닌 자에게 등ㆍ초본의 제출을 의무화하고 있는 경우
  5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자가 신청하는 경우
   가. 세대주의 배우자
   나. ∼ 바. (생  략)
  6. 채권ㆍ채무관계 등 대통령령으로 정하는 정당한 이해관계가 있는 사람이 신청하는 경우(주민등록표 초본에 한정한다)
  7. 그 밖에 공익상 필요하여 대통령령으로 정하는 경우
  ③ ∼ ⑨ (생  략)
제30조(주민등록전산정보자료의 이용 등) ① 주민등록표에 기록된 주민등록 사항에 관한 주민등록전산정보자료(이하 "전산자료"라 한다)를 이용 또는 활용하려는 자는 관계 중앙행정기관의 장의 심사를 거쳐 행정안전부장관의 승인을 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장의 심사를 필요로 하지 아니한다. 
  ② 전산자료를 이용ㆍ활용하려는 자의 범위는 제29조제2항에 따라 주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부를 신청할 수 있는 자로 하되, 전산자료의 형태로 제공하는 것이 적합한 경우에 한정한다.
  ③ 전산자료의 제공범위는 주민등록표의 자료로 하되, 제29조제2항제2호부터 제7호까지의 경우에는 주민등록표 등ㆍ초본의 자료에 한정한다.
  ④ 행정안전부장관은 제3항에 따라 전산자료를 제공하는 경우 자료의 이용ㆍ활용 목적을 고려하여 필요 최소한의 자료를 제공하여야 한다. 
  ⑤ 제1항에 따른 전산자료를 이용ㆍ활용하는 자는 본래의 목적 외의 용도로 이용ㆍ활용하여서는 아니 된다.
  ⑥ 전산자료의 이용ㆍ활용에 필요한 사항은 대통령령으로 정하고, 전산자료의 사용료에 관한 사항은 행정안전부령으로 정한다.

행정절차법
제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다.
  1. 처분의 제목
  2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소
  3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거
  4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법
  5. 의견제출기관의 명칭과 주소
  6. 의견제출기한
  7. 그 밖에 필요한 사항
  ② ∼ ⑦ (생  략)
<관계 법령>