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1. 질의요지

「도시개발법」 제4조제4항 전단에 따라 지정권자(각주: 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자를 말하며, 이하 같음.)가 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하기 위해 토지 소유자의 동의를 받으려는 경우로서, 토지 소유자 갑(甲)이 단독으로 소유한 A 토지에 대해서는 동의서를 제출했으나 을(乙)과 공유한 B 토지에 대해서는 대표 소유자를 선정하지 못하여 동의서를 제출하지 못한 경우, 단독 소유 A 토지에 대한 동의서의 효력이 인정되는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 단독 소유토지에 대한 동의서의 효력은 인정되지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 단독 소유 A 토지에 대한 동의서의 효력은 인정됩니다.

3. 이유

  「도시개발법」 제4조제4항 전단에서는 지정권자는 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항의 위임에 따라 동의자의 수를 산정하는 방법에 대해 정하고 있는 같은 법 시행령 제6조제4항제2호에서는 토지 소유권을 여러 명이 공유하는 경우 다른 공유자의 동의를 받은 대표 소유자 1명만을 해당 토지 소유자로 본다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항의 위임에 따라 동의자 수 산정방법의 세부 사항을 정하고 있는 「도시개발업무지침」(국토교통부훈령) 1-6-1에서도 동의대상자는 「부동산등기법」에 따라 등기부에 등재된 토지 소유자 및 지상권자로 한다고 규정하고 있을 뿐, 동일인이 도시개발구역 내 단독 소유토지와 공유토지를 각각 가지고 있는 경우에 대한 토지 소유자 수 산정에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않습니다.

  그렇다면 이 사안의 경우 단독 소유 A 토지와 공유토지 B는 그 소유형태가 다를 뿐 아니라, 공유토지 B의 대표 소유자는 갑과 을의 대표로서 A 토지를 단독으로 소유한 갑과는 동일성이 인정되지 않으므로(각주: 법제처 2018. 12. 7. 회신 18-0701 해석례 참조) 해당 도시개발사업의 개발계획에 동의하는 토지 소유자 수를 산정함에 있어 A 토지와 B 토지에 대한 동의는 별개로 취급해야 합니다.

  또한 공유토지에 대하여 대표 소유자를 선정하지 못한 상황으로 인해 단독 소유토지에 대한 동의가 인정되지 않는다고 본다면, 단독 소유토지에 대한 갑의 재산권 행사를 법령상 근거 없이 제한하게 될 뿐 아니라, 공유토지의 소유자 중 다수가 단독으로 토지를 소유하고 있는 경우 공유토지 소유자 중 한 명만 반대하더라도 단독 소유토지에 대한 동의가 인정되지 않아 도시개발사업이 원활하게 추진되기 어려워 일정 비율의 토지 소유자가 동의하면 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립할 수 있도록 한 「도시개발법」 제4조제4항의 규정취지에 반하게 됩니다.

  따라서 이 사안의 경우 공유토지 B에 대한 동의서를 제출하지 못했더라도 단독 소유 A 토지에 대한 동의서의 효력은 인정된다고 보아야 합니다.
<관계 법령>

도시개발법
제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① ～ ③ (생  략)
  ④ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. 
  ⑤ㆍ⑥ (생  략)
  ⑦ 제4항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

도시개발법 시행령
제6조(개발계획의 단계적 수립) ① 〜 ③ (생  략)
  ④ 법 제4조제4항에 따른 동의자의 수를 산정하는 방법은 다음 각 호와 같다. 
  1. 도시개발구역의 토지면적을 산정하는 경우: 국공유지를 포함하여 산정할 것
  2. 토지 소유권을 여러 명이 공유하는 경우: 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 1명만을 해당 토지 소유자로 볼 것. 다만, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 구분소유자는 각각을 토지 소유자 1명으로 본다.
  3. ～ 5. (생  략)
  ⑤․⑥ (생  략)
  ⑦ 제4항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 동의자 수의 산정 방법ㆍ절차 등에 관한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다.

도시개발업무지침(국토교통부훈령)
제6장 동의자 수의 산정방법
  1-6-1. 개발구역 안의 토지면적에 대한 동의면적을 산정함에 있어서 동의대상자는 「부동산등기법」에 따라 등기부에 등재된 토지소유자 및 지상권자로 한다.