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1. 질의요지

교육감(각주: 「지방교육자치에 관한 법률」 제18조제1항에 따른 교육감을 말하며, 이하 같음.)이 공립학교(각주: 「초ㆍ중등교육법」 제3조제2호에 따른 공립학교를 말하며, 이하 같음.)의 시설 관리를 위탁하기 위하여 「지방공기업법」 제76조제1항을 근거로 지방공단을 설립할 수 있는지?

※ 질의배경

  경기도교육청에서는 위 질의요지에 대해 행정안전부에 문의하였고, 지방공단을 설립할 수 없다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

 
  교육감은 「지방공기업법」 제76조제1항을 근거로 공립학교의 시설 관리를 위탁하기 위한 지방공단을 설립할 수 없습니다. 

3. 이유

  「지방자치법」 제146조에 따라 지방자치단체가 주민의 복지증진과 사업의 효율적 수행을 위하여 설치하는 지방공기업의 설치․운영에 필요한 사항을 정하고 있는 「지방공기업법」 제2조제1항에서는 지방직영기업(각주: 「지방공기업법」 제2조제1항 및 제5조에 따라 지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하는 사업을 의미함.)과 지방공사(각주: 「지방공기업법」 제3장에 따라 설립된 지방공사를 의미함.) 및 지방공단(각주: 「지방공기업법」 제4장에 따라 설립된 지방공단을 의미함.)의 사업대상을 각 호로 한정하면서 “주택․토지 또는 공용․공공용 건축물의 관리 등의 수탁”(제9호)을 사업대상의 하나로 규정하고 있는데, 이 사안의 공립학교 시설은 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조제1호에 따른 공유재산에 해당하고 교육감이 학교 교육의 목적으로 직접 사용하는 행정재산에 해당하므로, 문언상 「지방공기업법」 제2조제1항제9호의 “공용․공공용건축물”에 해당한다고 볼 여지도 있습니다.

  그러나 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제․개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적․논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 하는바(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조), 우선 「지방공기업법」 제2조제1항제9호가 지방자치단체의 교육․학예에 관한 사무를 관장하는 기관인 교육감의 소관 사업 또는 사무에 대해서도 적용하려는 취지로 규정된 것인지 여부를 살펴야 합니다.

  이와 관련하여 입법연혁을 살펴보면, 「지방공기업법」이 1969년 1월 29일 법률 제2101호로 제정되면서 제2조에는 수도사업, 공업용수도사업, 궤도사업, 자동차운송사업 및 가스사업을, 같은 법 시행령 제2조제2항에서는 병원사업, 주택사업 등과 그 밖에 기업적으로 경영하는 것이 적당하다고 인정되는 사업을 지방공기업의 대상 사업으로 규정한 점에 비추어 보면, 당시 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관인 교육위원회와 교육장 소관의 사업을 적용범위로 하고 있다고 보기 어렵고, 「지방공기업법」이 2019년 12월 3일 법률 제16664호로 개정되기 전까지도 교육감의 소관 사업을 적용범위에 포함하고 있다고 볼만한 사정이 없습니다. 

  그리고 「지방공기업법」 제2조제1항제9호는 2019년 12월 3일 「지방공기업법」이 법률 제16664호로 일부개정되면서 신설된 규정으로, 종전에는 지방공기업의 주택․토지 또는 공용․공공용 건축물의 관리 등 업무 수탁의 법적 근거가 불명확하여 자산관리회사에 위탁․수행함으로써 위탁비용 등 각종 비효율이 발생하자 이를 직접 위탁받아 수행할 수 있도록 법적 근거를 마련(각주: 2019. 12. 3. 법률 제16664호로 일부개정되어 2019. 12. 3. 시행된 「지방공기업법」 개정이유ㆍ주요내용 및 2017. 12. 28. 의안번호 제2011068호로 발의된 지방공기업법 일부개정법률안 국회 행정안전위원회 심사보고서 참조)한 것인바, 해당 규정이 교육감의 소관 사업 또는 사무에 대해서도 적용될 것을 전제로 하고 있다고 보기 어렵습니다.

  이러한 점을 종합적으로 고려하면 「지방교육자치에 관한 법률」 제3조의 취지에 따라 「지방공기업법」에서 인용하고 있는 “지방자치단체의 장” 또는 “시ㆍ도지사”를 “교육감”으로 보더라도, 「지방공기업법」 제2조제1항제9호의 사업에 교육감의 소관 사업이 포함되지 않고, 따라서 교육감은 같은 법 제76조제1항을 근거로 지방공단을 설립할 수 없다고 보는 것이 타당합니다.

  아울러 2019년 12월 3일 법률 제16678호로 제정되어 2020년 12월 4일 시행되는 「교육시설 등의 안전 및 유지관리 등에 관한 법률」 관련 입법자료(각주: 2019. 9. 17. 제371회 국회 교육위원회(법안심사소위원회) 회의록 참조)에 따르면, 당초 국회에 발의된 법률안(각주: 2019. 3. 25. 의안번호 제19381호로 발의된 교육시설의 안전 및 유지관리 등에 관한 법률안을 말함.)에는 교육감이 「지방공기업법」에 따른 법인으로 지방교육시설관리공단을 설치․운영할 수 있도록 하는 내용이 포함되어 있었으나, 국회 심의 과정에서 기존 학교의 시설 유지관리 업무 담당 인력의 거취 문제 등에 대한 논란으로 해당 규정이 삭제되었는바, 지방교육시설을 관리하는 공단 설립 여부는 입법정책적 결정이 필요한 사항이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다. 

  한편 「지방자치단체 출자․출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함)이 2019년 12월 3일 법률 제16665호로 일부개정되면서 제2조의2가 신설되어 같은 법이 교육감 소관의 출연기관에 대해서도 적용되는 것이 명확해지기 전에도 해당 법률은 교육감이 교육비특별회계에서 출연하여 설립한 재단법인에 대해 적용된다고 보고 있으므로,(각주: 법제처 2015. 9. 24. 회신 15-0499 해석례 참조) 이를 근거로 명시적인 규정이 없더라도 「지방공기업법」 제2조제1항제9호가 교육감의 소관 사업에 대해 적용된다고 보아 교육감이 공립학교의 시설 관리를 위탁하기 위한 지방공단을 설립할 수 있다는 의견이 있습니다.

  그러나 지방출자출연법의 경우 지방자치단체가 출자ㆍ출연기관을 무분별하게 설립하는 것을 막고 출자ㆍ출연기관 운영의 비효율성 및 중복성을 개선하고자 하는 같은 법의 제정 취지 등을 고려하여 이미 설립된 출연기관에 대해 판단한 것이고, 「지방공기업법」은 적용대상이 되는 사업의 범위를 특정하면서 해당 사업의 경우에만 같은 법에 따른 지방공기업을 설립할 수 있도록 하는 체계를 가지고 있어 지방출자출연법과 동일하게 볼 수 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 
   
<관계 법령>
지방공기업법
제2조(적용 범위) ① 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(그에 부대되는 사업을 포함한다. 이하 같다) 중 제5조에 따라 지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 기준 이상의 사업(이하 "지방직영기업"이라 한다)과 제3장 및 제4장에 따라 설립된 지방공사와 지방공단이 경영하는 사업에 대하여 각각 적용한다.
  1. ∼ 8. (생  략)
  9. 주택(대통령령으로 정하는 공공복리시설을 포함한다)ㆍ토지 또는 공용ㆍ공공용건축물의 관리 등의 수탁
  ②ㆍ③ (생  략)
제49조(설립) ① 지방자치단체는 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사(이하 "공사"라 한다)를 설립할 수 있다. 이 경우 공사를 설립하기 전에 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사 및 특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)는 행정안전부장관과, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 관할 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사와 협의하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생  략)
제76조(설립ㆍ운영) ① 지방자치단체는 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단(이하 "공단"이라 한다)을 설립할 수 있다.
  ② 공단의 설립ㆍ운영에 관하여는 제49조부터 제52조까지, 제53조제1항, 제56조제1항 및 제3항, 제57조, 제58조, 제58조의2, 제59조부터 제63조까지, 제63조의2부터 제63조의6까지, 제64조, 제64조의2, 제65조, 제65조의2, 제66조, 제66조의2, 제68조, 제69조, 제71조, 제71조의2부터 제71조의4까지, 제72조 및 제73조, 제75조의2부터 제75조의4까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "공사"는 "공단"으로, "사장"은 "이사장"으로, "사채"는 "공단채"로 본다.