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1. 질의요지

시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)가 「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제38조제1항에 따라 여객자동차터미널사업의 면허를 받은 자(이하 “터미널사업자”라 함)에 대해 공사시행 인가를 하려는 경우로서 같은 법 제47조제1항제3호에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제86조에 따른 도시․군계획시설사업의 시행자 지정을 의제하기 위해 관계 행정기관의 장과 협의하려는 경우, 해당 터미널사업자(각주: 국토계획법 제86조제7항제1호ㆍ제2호 및 같은 법 시행령 제96조제4항제1호ㆍ제3호 및 제4호에 해당하지 않는 자를 전제함.)는 국토계획법 시행령 제96조제4항제2호에 따른 “다른 법률에 의하여 도시․군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”에 해당하는지?

※ 질의배경

  민원인은 국토교통부로부터 위 질의요지의 터미널사업자는 국토계획법 제96조제4항제2호에 따른 “다른 법률에 의하여 도시․군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”에 해당하지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안에서 여객자동차법 제38조제1항에 따라 시․도지사로부터 공사시행 인가를 받으려는 터미널사업자는 국토계획법 제96조제4항제2호에 따른 “다른 법률에 의하여 도시․군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  국토계획법 제86조제7항에서는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위해 도시․군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외함)의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율 요건을 갖추지 않아도 되는 대상으로 국가 또는 지방자치단체(제1호) 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 자(제3호)를 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제96조제4항제2호에서는 “다른 법률에 의하여 도시․군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”를 규정하고 있습니다.

  이와 같이 국가 또는 지방자치단체 등 국토계획법령에서 규정한 자가 아닌 사인(私人)에 대해서는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위한 요건을 갖추도록 규율한 것은, 사인이 도시ㆍ군계획시설사업을 시행하는 경우 행정청이나 공공단체가 시행하는 경우와 비교하여 시설의 공공적 기능 유지 측면이나 시설의 운영․처분 과정에서 발생하는 이익의 공적 귀속이라는 측면에서 상대적으로 공공성이 약하다고 볼 수 있어 해당 요건을 통해 공공성을 보완하려는 취지(각주: 대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35144 판결례 및 법제처 2018. 4. 24. 회신 18-0046 해석례 참조)임을 고려하면, 국토계획법 시행령 제96조제4항제2호에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 토지 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율 요건을 갖추지 않아도 되는 대상은 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.

  그런데 여객자동차법 제47조제1항에서는 터미널사업자가 같은 법 제38조의 공사시행 인가를 받은 경우에는 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정(제3호) 등 각 호의 사항 중 관계 행정기관의 장과 협의한 사항은 그 허가 또는 인가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 터미널사업자는 공사시행 인가로 의제되는 도시․군계획시설사업 시행자 지정에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의를 한 것을 전제로 시ㆍ도지사로부터 공사시행 인가를 받아야 비로소 도시ㆍ군계획시설사업 시행자로 지정되는 것이 명백합니다.

  즉, 이 사안과 같이 시ㆍ도지사가 터미널사업 공사시행 인가를 하기 전에 터미널사업자에 대한 도시ㆍ군계획시설사업 시행자 지정을 의제하기 위해 관계 행정기관의 장과 협의하는 단계에서는 해당 터미널사업자는 아직 도시ㆍ군계획시설사업 시행자로 지정된 자가 아니므로, 도시ㆍ군계획시설사업 시행자로 지정받기 위해 갖춰야 할 국토계획법 제86조제7항 각 호 외의 부분 및 같은 법 시행령 제96조제2항에 따른 토지 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율에 관한 요건을 충족해야 합니다.

  아울러 인ㆍ허가등의 의제규정은 인ㆍ허가등 의제사항과 관련하여 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인ㆍ허가등 의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인ㆍ허가등 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것은 아니라는 점(각주: 대법원 2015. 7. 9. 선고 2015두39590 판결례 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
<관계 법령>
여객자동차 운수사업법
제38조(공사시행 인가 등) ① 제36조제1항에 따라 터미널사업의 면허를 받은 자(이하 “터미널사업자”라 한다)는 시설하려는 터미널의 공사계획을 수립하여 시ㆍ도지사가 정하는 기간까지 공사시행 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
  ②ㆍ④ (생  략)
제47조(다른 법률과의 관계) ① 터미널사업자가 제38조의 공사시행 인가를 받은 경우 다음 각 호의 허가 또는 인가 등에 관하여 제3항에 따라 시ㆍ도지사가 관계 행정기관의 장과 협의한 사항은 그 허가 또는 인가 등을 받은 것으로 본다. 
  1.ㆍ2. (생  략)
  3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정
  4. ∼ 8. (생  략)
  ② (생  략)
  ③ 시ㆍ도지사는 제38조제1항에 따라 공사시행을 인가하거나 같은 조 제4항에 따른 시설확인을 하려면 제2항 각 호의 관계 법령에 적합한지에 관하여 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.
  ④ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제86조(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자) ① 〜 ⑥ (생  략)
  ⑦ 다음 각 호에 해당하지 아니하는 자가 제5항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외한다)의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다.
  1. 국가 또는 지방자치단체
  2. 대통령령으로 정하는 공공기관
  3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제96조(시행자의 지정) ① (생  략)
  ② 법 제86조제7항 각 호 외의 부분 중 “대통령령으로 정하는 요건”이란 도시계획시설사업의 대상인 토지(국ㆍ공유지를 제외한다. 이하 이 항에서 같다) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 것을 말한다.
  ③ (생  략)
  ④ 법 제86조제7항제3호에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
  1. (생  략)
  2. 다른 법률에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자
  3.ㆍ4. (생  략)
  ⑤ (생  략)