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1. 질의요지

지방자치단체가 사유지의 지하 부분에 「주차장법」 제2조제1호나목에 따른 노외주차장을 설치하면서 해당 주차장 시설의 보전을 위한 구분지상권을 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함)에 따른 공유재산으로 취득하는 것이 가능한지(각주: 「주차장법」 등 관계법령에 따른 주차장의 설치요건은 모두 충족한 경우를 전제함.)?

※ 질의배경

  서울특별시 구로구에서는 위 질의요지에 대해 행정안전부에 문의하였고, 사유지에 설치한 지하주차장 및 그 구분지상권은 공유재산으로 취득할 수 없다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 지방자치단체는 주차장 시설의 보전을 위한 구분지상권을 공유재산법에 따른 공유재산으로 취득할 수 있습니다.

3. 이유

  공유재산법 제4조제1항에서는 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ광업권과 그 밖에 이에 준하는 권리(제4호) 등을 공유재산의 범위로 규정하고 있는바, 지상권과 지상권에 준하는 권리가 공유재산의 범위에 해당함은 문언상 명백합니다. 

  그런데 「민법」 제279조에 따르면 지상권은 타인의 토지에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용하는 권리로서 부동산의 사용가치를 독점적으로 지배하는 것을 내용으로 하는 용익물권이고, 같은 법 제289조의2에서는 지하 또는 지상의 공간은 상하의 범위를 정하여 건물 기타 공작물을 소유하기 위한 지상권의 목적으로 할 수 있으며(제1항 전단), 구분지상권은 제3자가 토지를 사용․수익할 권리를 가진 때에도 그 권리자 등 전원의 승낙이 있으면 이를 설정할 수 있다(제2항 전단)고 규정하고 있는바, 구분지상권은 설정 목적과 공간적 범위 및 그 설정을 위해 필요한 절차에 있어서만 지상권과 차이가 있을 뿐 지상권 관련 규정의 일부가 준용(각주: 「민법」 제280조 내지 제289조 및 제290조제1항은 구분지상권에 관하여 준용됨(「민법」 제290조제2항 참조).)되는 점을 고려할 때 그 성질은 본질적으로 지상권과 다르지 않으므로 공유재산법 제4조제1항제4호의 “지상권과 그 밖에 이에 준하는 권리”로서 공유재산의 범위에 해당한다고 보는 것이 타당합니다. 

  한편 공유재산법 제8조 본문에서는 사권(私權)이 설정된 재산은 그 사권이 소멸되기 전에는 공유재산으로 취득하지 못한다고 규정하고 있는데, 이는 사권으로 인하여 해당 재산의 사용ㆍ처분이 제한될 수 있는 가능성과 이로 인한 분쟁의 여지를 사전에 차단함으로써 공유재산을 적정히 보호하고 효율적으로 관리ㆍ처분하려는 것(각주: 법제처 2013. 11. 4. 회신 13-0494 해석례 참조)이므로, 해당 사권과 동일한 내용이거나 충돌되는 내용의 사권이 설정된 재산에 대한 취득을 제한하는 의미로 보아야 할 것이고, 토지소유권이 타인에게 있음을 전제로 하는 지상권이나 구분지상권과 같은 권리 자체를 취득할 수 없도록 한 것으로 볼 수는 없습니다.

  또한 구분지상권을 포함한 지상권은 독립된 물권으로서 다른 권리에 부종함이 없이 그 자체를 양도할 수 있을 뿐 아니라 토지 소유자의 의사에 반하더라도 양도가 가능하고,(각주: 대법원 1991. 11. 8. 선고 90다15716 판결례 참조) 「민법」 제280조에서는 지상권의 최소한의 존속기간에 대해서만 규정하고 있어 존속기간이 영구인 지상권도 가능(각주: 대법원 2001. 5. 29. 선고 99다66410 판결례 참조)한바, 지방자치단체가 구분지상권을 공유재산으로 취득하더라도 토지 소유자의 의사와 관계없이 해당 부분에 대한 사용이 가능하고 토지 소유자의 처분으로 해당 재산의 사용ㆍ처분이 제한되지 않으므로 사권이 설정된 재산을 공유재산으로 취득하지 못하도록 한 공유재산법 제8조 본문의 취지에 반하지도 않습니다.

  따라서 이 사안과 같이 지방자치단체가 사유지의 지하 부분에 노외주차장을 설치하면서 해당 주차장 시설의 보전을 위한 구분지상권을 공유재산으로 취득하는 것은 공유재산법상 가능합니다. 


<관계 법령>
공유재산 및 물품 관리법
제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다.  
  1. 부동산과 그 종물(從物)
  2. ∼ 3. (생  략)
  4. 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ광업권과 그 밖에 이에 준하는 권리
  5. ∼ 8. (생  략)
  ② (생  략)
제8조(사권설정 재산의 취득 제한) 사권(私權)이 설정된 재산은 그 사권이 소멸되기 전에는 공유재산으로 취득하지 못한다. 다만, 법원의 판결에 따라 취득하는 경우에는 그러하지 아니하다. 

민법
제279조(지상권의 내용) 지상권자는 타인의 토지에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용하는 권리가 있다.
제289조의2(구분지상권) ① 지하 또는 지상의 공간은 상하의 범위를 정하여 건물 기타 공작물을 소유하기 위한 지상권의 목적으로 할 수 있다. 이 경우 설정행위로써 지상권의 행사를 위하여 토지의 사용을 제한할 수 있다.
  ② 제1항의 규정에 의한 구분지상권은 제3자가 토지를 사용ㆍ수익할 권리를 가진 때에도 그 권리자 및 그 권리를 목적으로 하는 권리를 가진 자 전원의 승낙이 있으면 이를 설정할 수 있다. 이 경우 토지를 사용ㆍ수익할 권리를 가진 제3자는 그 지상권의 행사를 방해하여서는 아니된다.

주차장법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. "주차장"이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의 것을 말한다.
   가. 노상주차장(路上駐車場): 도로의 노면 또는 교통광장(교차점광장만 해당한다. 이하 같다)의 일정한 구역에 설치된 주차장으로서 일반(一般)의 이용에 제공되는 것
   나. 노외주차장(路外駐車場): 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것
   다. 부설주차장: 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대(附帶)하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물ㆍ시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것
  2. ∼ 13. (생  략)