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1. 질의요지

「도로법」 제15조제2항에 따라 지정·고시된 국가지원지방도에 시(市) 관할구역의 동 지역에 있는 지방도 구간이 포함된 경우로서 도지사와 시장이 각각 도로관리청인 경우, 국가지원지방도의 공사비 중 국고보조금을 제외한 비용은 「도로법」 제85조제1항에 따라 도로관리청이 속해 있는 도(道)와 시(市)가 각각 부담해야 하는지, 아니면 「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」 별표 연번 64번에 따라 도(道)가 부담해야 하는지?

※ 질의배경

  경상남도 거제시에서는 국가지원지방도에 대한 공사비 중 국고보조금을 제외한 금액을 경상남도가 부담해야 한다는 입장으로 행정안전부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 「도로법」에 따라 도로관리청이 속해 있는 도(道)와 시(市)가 각각 부담해야 합니다.

3. 이유

  「도로법」 제15조제1항에서는 도지사 또는 특별자치도지사는 도(道) 또는 특별자치도의 관할구역에 있는 도로 중 해당 지역의 간선도로망을 이루는 도로 노선을 정하여 지방도를 지정·고시한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 전단에서는 국토교통부장관은 주요 도시, 공항, 항만, 산업단지, 주요 도서(島嶼), 관광지 등 주요 교통유발시설을 연결하고 국가간선도로망을 보조하기 위하여 필요한 경우에 지방도 중에서 국가지원지방도를 지정ㆍ고시할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  그리고 「도로법」 제85조제1항 전단에서 도로에 관한 비용(각주: 도로에 관한 공사에 필요한 비용이 포함됨(「도로법」 제84조 및 같은 법 시행령 제82조제1항제2호 참고))은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 도로관리청이 국토교통부장관인 도로에 관한 것은 국가가 부담하고, 그 밖의 도로에 관한 것은 해당 도로의 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체가 부담하도록 비용부담의 원칙을 규정하고 있고, 같은 법 제86조제2항 단서에서는 국가지원지방도의 건설 및 보수, 유지·관리에 필요한 비용은 제85조제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 국가가 보조해야 한다고 규정하고 있는바, 「도로법」에 따르면 국가지원지방도의 공사비는 국가가 보조하는 부분을 제외하고는 도로관리청이 속한 지방자치단체가 부담해야 하는 것이 문언상 명백합니다.

  그런데 「도로법」 제23조제1항제2호에서 국가지원지방도의 도로관리청을 도지사ㆍ특별자치도지사라고 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 제1항에도 불구하고 시(市) 관할구역의 동 지역에 있는 지방도는 해당 시장이 도로관리청이라고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 시 관할구역의 동 지역에 있는 지방도가 포함되어 국가지원지방도가 지정ㆍ고시된 경우에는 도지사와 해당 시장이 각각 도로관리청이므로 국고보조금을 제외한 공사비용은 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체인 도와 시에서 각각 부담해야 합니다.

  또한 「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」 별표 연번 64번에서 국가지원지방도의 건설비용을 도(道)가 100퍼센트 부담하도록 규정하고 있더라도, 해당 규정의 위임 근거 규정인 「지방재정법 시행령」 제33조제1항에서는 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ자치구가 각각 부담해야 할 경비의 종목과 부담비율은 사업의 성격, 사업의 효과가 미치는 범위 및 당해 사업에 대한 지방자치단체간 이해관계를 고려하여 행정안전부령으로 정하도록 하면서(본문), “다른 법령에서 달리 정하여진 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정(단서)하고 있으므로, 「도로법」에서 국가지원지방도에 관한 비용 부담에 대해 별도로 규율하고 있는 이상 「지방재정법 시행령」 제33조제1항 단서에 따라 「도로법」 규정이 적용된다고 보아야 합니다.

※ 법령정비 권고사항 

  「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」 별표 연번 64번에서 규정한 국가지원지방도 건설에 대한 시·도와 시·군·구의 부담비율은 「도로법」 제85조제1항에 따른 도로관리청의 비용부담 규정과의 관계를 고려하여 명확하게 규정할 필요가 있습니다. 
<관계 법령>

도로법
제15조(지방도의 지정ㆍ고시) ① (생  략)
  ② 국토교통부장관은 주요 도시, 공항, 항만, 산업단지, 주요 도서(島嶼), 관광지 등 주요 교통유발시설을 연결하고 국가간선도로망을 보조하기 위하여 필요한 경우에는 지방도 중에서 도로 노선을 정하여 국가지원지방도를 지정ㆍ고시할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 교통 연결의 일관성을 유지하기 위하여 필요한 경우에는 특별시도ㆍ광역시도, 시도, 군도 또는 노선이 지정되지 아니한 신설 도로의 구간을 포함하여 국가지원지방도를 지정ㆍ고시할 수 있다.
제23조(도로관리청) ① 도로관리청은 다음 각 호의 구분에 따른다.
  1. 제11조 및 제12조에 따른 고속국도와 일반국도: 국토교통부장관
  2. 제15조제2항에 따른 국가지원지방도(이하 "국가지원지방도"라 한다): 도지사ㆍ특별자치도지사(특별시, 광역시 또는 특별자치시 관할구역에 있는 구간은 해당 특별시장, 광역시장 또는 특별자치시장)
  3. 그 밖의 도로: 해당 도로 노선을 지정한 행정청
  ② 제1항에도 불구하고 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할구역에 있는 일반국도(우회국도 및 지정국도는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)와 지방도는 각각 다음 각 호의 구분에 따라 해당 시ㆍ도지사 또는 시장이 도로관리청이 된다.
  1. 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 관할구역의 동(洞) 지역에 있는 일반국도: 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사
  2. 특별자치시 관할구역의 동 지역에 있는 지방도: 해당 특별자치시장
  3. 시 관할구역의 동 지역에 있는 일반국도 및 지방도: 해당 시장
제85조(비용부담의 원칙) ① 도로에 관한 비용은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 도로관리청이 국토교통부장관인 도로에 관한 것은 국가가 부담하고, 그 밖의 도로에 관한 것은 해당 도로의 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체가 부담한다. 이 경우 제31조제2항에 따라 국토교통부장관이 도지사 또는 특별자치도지사에게 일반국도의 일부 구간에 대한 도로공사와 도로의 유지ㆍ관리에 관한 업무를 수행하게 한 경우에 그 비용은 국가가 부담한다.
  ②ㆍ③ (생  략)
제86조(비용의 지원 등) ① (생  략)
  ② 국가지원지방도의 건설 및 보수, 유지ㆍ관리에 필요한 비용 및 제8조제4항에 따라 대도시권 교통혼잡도로의 개선을 위한 세부 사업계획을 시행하는데 드는 비용은 제85조제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 국가가 보조하여야 한다. 다만, 국가지원지방도의 도로관리청이 제31조제5항에 따라 스스로 비용을 부담하여 국가지원지방도의 건설공사를 하는 경우 그 건설비용은 국가가 보조하지 아니할 수 있다.
  ③ ∼ ⑤ (생  략)

지방재정법
제21조(부담금과 교부금) ① 지방자치단체나 그 기관이 법령에 따라 처리하여야 할 사무로서 국가와 지방자치단체 간에 이해관계가 있는 경우에는 원활한 사무처리를 위하여 국가에서 부담하지 아니하면 아니 되는 경비는 국가가 그 전부 또는 일부를 부담한다.
  ② (생  략)
제22조(경비 부담의 비율 등) ① 제21조제1항에 따라 국가와 지방자치단체가 부담할 경비 중 지방자치단체가 부담할 경비의 종목 및 부담 비율에 관하여는 대통령령으로 정한다.
  ② (생  략)

지방재정법 시행령
제33조(지방자치단체가 부담할 경비의 종목 등) ① 법 제22조제1항의 규정에 의하여 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 "시ㆍ도"라 한다)와 시ㆍ군ㆍ자치구가 각각 부담하여야 할 경비(국가의 재정융자금으로 조달되는 금액 및 수익자가 부담하여야 할 금액을 제외한다)의 종목과 부담비율은 사업의 성격, 사업의 효과가 미치는 범위 및 당해 사업에 대한 지방자치단체간 이해관계를 참작하여 행정안전부령으로 정한다. 다만, 다른 법령에서 달리 정하여진 경우에는 그러하지 아니하다.
  ② (생  략)

지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙
제2조(부담경비의 종목과 비율) ①「지방재정법 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제33조제1항의 규정에 의하여 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ자치구가 각각 부담하여야 할 경비의 종목과 비율(이하 "기준부담률"이라 한다)은 별표와 같이 하되, 별표에 정하지 아니한 사업에 대한 기준부담률은 당해 사업에 이해관계가 있는 지방자치단체가 서로 협의하여 정한다.
  ② (생  략)

[별표]
국고보조사업의 지방비부담에 대한 시·도와 시·군·구의 부담비율(제2조제1항 관련)
(단위 : %)
연번
사업명
특별시·광역시
도
시
구
도
시·군
64
국가지원지방도 건설
100
0
100
0
※ 비고 : 광역시와 광역시 관할 군간의 부담비율은 도와 군간의 부담비율을 적용한다.