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1. 질의요지

「농어촌도로 정비법」 제5조제2항에 따라 군수 외의 자가 농어촌도로를 정비하기 위하여 군수의 허가를 받아 농어촌도로 정비공사를 시행함에 있어서 군수가 같은 법 제9조에 따라 노선 지정을 한 경우에 그 농어촌도로 정비공사를 시행하는 군수 외의 자도 같은 법 제13조제2항에 따라 사업인정을 받은 것으로 보아 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항에 따라 별도의 사업인정을 받지 않아도 토지 등의 수용 주체가 될 수 있는지?

2. 회답

  「농어촌도로 정비법」 제5조제2항에 따라 군수 외의 자가 농어촌도로를 정비하기 위하여 군수의 허가를 받아 농어촌도로 정비공사를 시행함에 있어서 군수가 같은 법 제9조에 따라 노선 지정을 한 경우에는 그 농어촌도로 정비공사를 시행하는 군수 외의 자도 같은 법 제13조제2항에 따라 사업인정을 받은 것으로 보아 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항에 따라 별도의 사업인정을 받지 않아도 토지 등의 수용 주체가 될 수 있습니다.

3. 이유

  「농어촌도로 정비법」 제5조 및 같은 법 시행령 제4조에 따르면 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 농어촌도로(이하 "도로"라 함)의 정비(농어촌도로의 개설, 확장, 포장 및 유지ㆍ관리를 말하며, 이하 같음)는 군수가 하되, 군수 외의 자가 도로를 정비하려면 군수의 허가를 받아야 하고, 군수는 그 허가한 내용을 공고하도록 하고 있으며, 같은 법 제9조와 같은 법 시행규칙 제8조 및 별지 제10호서식에 따르면 군수는 사업계획이 확정된 도로에 대하여 노선을 지정하고 이를 지적도에 노선을 작성하여 공고·열람하도록 하고 있습니다. 또한 같은 법  제13조제1항에서 군수는 도로의 정비공사를 시행하기 위하여 필요하면 노선이 지정된 도로의 구역에 있는 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다고 하면서, 같은 조 제2항에서 도로를 정비할 때에 제9조에 따른 도로의 노선 지정을 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업보상법”이라 함) 제20조제1항에 따른 사업인정으로 본다고 규정하고 있습니다.

  그런데, 「농어촌도로 정비법」 제13조제2항에서 도로를 정비하는 주체를 군수가 도로의 정비를 하는 경우로 한정하지 않고, 도로를 정비할 때에는 ‘제9조에 따른 도로의 노선 지정’을 공익사업보상법 제20조제1항에 따른 사업인정으로 
보도록 한 것은 군수 외의 자가 허가를 받아 도로의 정비공사를 하는 경우가 있으므로, 그런 경우를 고려하여 같은 조 제2항에서 도로정비의 주체를 군수로 한정하지 않고 정비할 도로의 노선 지정을 공익사업보상법에 따른 사업인정으로 보도록 규정한 것으로 볼 수 있습니다.

  또한 군수 외의 자가 도로정비를 하는 경우 별지 제1호서식의 도로정비허가신청서에 첨부하는 사업계획서를 바탕으로 도로의 정비에 관한 도로사업계획의 내용이 정해지고, 당해 도로사업에 해당하는 도로의 정비를 위하여 수용 또는 사용할 토지 등은 군수가 노선 지정 공고를 함으로써 그 범위가 정해진다고 할 수 있는 점, 「농어촌도로 정비법 시행규칙」 별지 제1호서식 및 별지 제2호서식에서 같은 법 제5조에 따라 도로정비 허가를 받은 자를 사업시행자로 규정하고 있는 점, 군수 외의 자에게 사업시행의 허가를 하도록 규정하고 있다면 그 시행자에게 도로정비를 위해 필요한 수용권을 인정하는 것이 같은 법의 취지에 맞지 않는다고 할 수 없다는 점 등을 종합적으로 고려하면 군수가 군수 외의 자에 대하여 같은 법 제5조에 따라 도로정비 허가를 하고 같은 법 제9조에 따라 노선인정을 한 경우에는, 같은 법 제13조제2항에 따라 해당 도로정비에 필요한 토지 등의 수용권을 설정해주는 행위로서의 사업인정(대
법원 1994. 11. 11. 선고 93누19375 판결례)에 해당하는 처분이 있다고 보는 것이 타당할 것입니다.

  만약, 공익사업보상법 제4조제2호에 따른 "도로"사업의 한 유형에 해당한다고 할 수 있는 「농어촌도로 정비법」 에 따른 도로의 정비 공사를 시행하는 군수 외의 자에 대하여 토지 등의 수용권을 인정하지 아니하여 공익사업보상법에 따라 사업인정을 받아야 한다고 하면, 그 사업인정의 시점이 「농어촌도로 정비법」  제13조제2항에 따른 사업인정의 시점과 다르게 되어 당해 도로의 정비공사를 군수가 시행하는지 또는 군수 외의 자가 시행하는지에 따라 재결신청 기간이 달라지는 등 보상절차에 있어서의 혼선이 초래될 가능성이 있다고 할 것입니다.

  따라서, 「농어촌도로 정비법」 제5조제2항에 따라 군수 외의 자가 도로를 정비하기 위하여 군수의 허가를 받아 도로 정비공사를 시행함에 있어서 군수가 같은 법 제9조에 따라 노선 지정을 한 경우에는 그 도로 정비공사를 시행하는 군수 외의 자도 같은 법 제13조제2항에 따라 사업인정을 받은 것으로 보아 공익사업보상법 제20조제1항에 따라 별도의 사업인정을 받지 않아도 토지 등의 수용 주체가 될 수 있다 할 것입니다. 

  ※ 법령정비 권고
  다만, 「농어촌도로 정비법」 제13조에서 군수 
외의 자가 군수의 허가를 받아 도로 정비공사를 시행하는 경우에도 토지 등의 수용주체가 될 수 있다는 명문의 규정이 없고, 같은 법 제28조에서는 같은 법에 따른 처분 등으로 인한 손실 보상의 주체를 “군수”로 한정하고 있어 도로정비 허가를 받은 민간 사업자가 별도의 사업인정을 받지 않아도 토지 수용의 주체가 될 수 있는지가 불분명하여 혼선이 초래될 가능성이 있다고 보이므로, 이에 대하여는 추후 별도의 입법조치를 통해 분명하게 군수 외의 자를 포함한 “사업시행자”가 토지 등을 수용할 수 있도록 하는 방안을 강구할 필요성이 있다고 할 것입니다.