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1. 질의요지

「산림보호법」 제45조의8에 따르면 지방자치단체, 지방산림청 및 국유림관리소(이하 “지역산사태예방기관”이라 함)의 장은 산사태취약지역을 지정ㆍ고시할 수 있는바, 도유림 내에 위치한 산사태취약지역의 지정ㆍ고시권자는 시․도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)로 보아야 하는지 아니면 시장․군수․구청장(각주: 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음.)으로 보아야 하는지?

※ 질의배경

  강원도 화천군에서는 관내 도유림의 산사태취약지역 지정 필요성에 대해 검토하던 중 지정ㆍ고시권자에 대한 의문이 있어 산림청에 문의하였고, 화천군수가 지정ㆍ고시권자라는 답변을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  도유림 내에 위치한 산사태취약지역의 지정ㆍ고시권자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 보아야 합니다.

3. 이유

  법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조)

  「산림보호법」 제45조의3제3항에서는 지방자치단체를 지역산사태예방기관으로 규정하고 있고, 같은 법 제45조의8제1항 및 제5항에서는 지역산사태예방기관의 장은 산사태 발생 우려지역에 예방시설을 설치하는 등 산사태로부터 국민의 생명과 재산 및 산림자원을 보호하기 위하여 산사태취약지역을 지정ㆍ고시할 수 있다고 규정하고 있으나, 이 사안과 같이 도유림 내에서 산사태취약지역을 지정․고시할 경우 산사태취약지역의 지정권한이 있는 지방자치단체의 장을 시․도지사로 보아야 하는지 시장․군수․구청장으로 보아야 하는지에 대해 명확히 규정하고 있지는 않습니다.

  그런데 「산림보호법」 제45조의8제8항에서는 지역산사태예방기관의 장이 산사태취약지역을 지정․고시한 경우에는 관할 시․도지사를 거쳐 산림청장과 관계 중앙행정기관의 장에게 보고하도록 하고 있고, 같은 조 제11항에서는 산림청장 및 시․도지사는 산사태취약지역의 지정이 필요함에도 불구하고 지역산사태예방기관의 장이 산사태취약지역으로 지정하지 아니하는 경우에는 해당 지역을 산사태취약지역으로 지정․고시하도록 통보할 수 있게 규정하고 있습니다.

  이와 같은 「산림보호법」 규정체계를 고려하면 산사태취약지역 지정․고시권자를 시장․군수․구청장으로 보는 것이 산림 소유권자에 대한 구분 없이 산사태취약지역을 지정․고시한 이후 시․도지사를 거쳐 산림청장 등에게 보고하도록 한 절차나, 지정이 필요함에도 불구하고 지정하지 않은 경우 시․도지사가 산사태취약지역으로 지정․고시할 것을 통보할 수 있도록 한 절차 규정에 부합하는 해석이며, 산사태취약지역으로 지정될 지역이 위치한 산림의 소유권이 시․도 또는 시․군․구에 있는지 여부에 따라 지역산사태예방기관의 장을 달리 보는 것은 타당하지 않습니다.

  아울러 각종 재난으로부터 국민의 생명․신체 및 재산을 보호하기 위해 국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하는 것을 목적으로 하는 「재난 및 안전관리 기본법」에 따르면 시장․군수․구청장이 응급조치, 동원명령, 대피명령, 위험구역 설정, 통행제한 등의 조치를 할 수 있도록 규정(제37조부터 제45조까지)하고 있는 반면, 시․도지사는 피해정도가 매우 크고 그 영향이 광범위할 것으로 예상되는 경우 또는 둘 이상의 시․군․구에 걸쳐 재난이 발생한 경우 등 예외적인 경우에 동원명령 및 대피명령 등의 응급조치를 할 수 있다고 규정하여, 지역 실정을 잘 알고 현장 접근성이 높은 일선 시장․군수․구청장에게 일차적 재난대응 의무와 권한을 부여하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  「산림보호법」에서는 산사태취약지역 지정․고시권자를 지역산사태예방기관의 장으로 규정하고 있으나, 지역산사태예방기관의 장별로 지정할 수 있는 범위에 대해 명확히 구분하고 있지는 않은바, 지역산사태예방기관의 장이 산사태취약지역을 지정할 수 있는 범위 등을 혼란의 여지가 없도록 규정할 필요가 있습니다.

< 관계 법령>
산림보호법
제45조의8(산사태취약지역의 지정 및 해제) ① 지역산사태예방기관의 장은 산사태 발생의 우려가 있는 지역에 예방시설을 설치하는 등 산사태로부터 국민의 생명과 재산 및 산림자원을 보호하기 위하여 제45조의7제2항에 따른 실태조사 결과를 기초로 산사태취약지역을 지정할 수 있다. 이 경우 제45조의9에 따른 산사태취약지역지정위원회의 심의 및 주민 의견수렴 절차를 거쳐야 한다.
  ② 지역산사태예방기관의 장은 제1항에 따라 산사태취약지역을 지정하려면 지정 예정지에 대하여 다음 각 호의 사항을 공고하고, 해당 토지의 소유자와 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다.
  1. 지정사유
  2. 지정대상지의 소재와 면적
  3. 지정에 관한 이의신청기간
  4. 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 사항
  ③ㆍ④ (생  략)
  ⑤ 지역산사태예방기관의 장은 제3항에 따른 이의신청이 없거나 이의신청의 이유가 없다고 인정하면 산사태취약지역으로 지정ㆍ고시하고, 토지의 소유자와 관계인 및 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. 다만, 토지의 소유자와 관계인의 주소ㆍ거소가 분명하지 아니한 때에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따른 고시로써 이를 갈음한다. 고시한 지역을 변경한 때에도 또한 같다.
  ⑥ (생  략)
  ⑦ 지역산사태예방기관의 장은 제1항에 따라 지정된 산사태취약지역이 사방댐 등 「사방사업법」 제3조에 따른 사방사업의 시행 등으로 인하여 그 지정 목적이 달성되었을 경우에는 이를 해제할 수 있다.
  ⑧ 지역산사태예방기관의 장은 제5항 또는 제7항에 따라 산사태취약지역을 지정ㆍ고시하거나 해제한 경우에는 관할 시ㆍ도지사를 거쳐 산림청장과 관계 중앙행정기관의 장에게 보고하여야 한다.
  ⑨ㆍ⑩ (생  략)
  ⑪ 산림청장 및 시ㆍ도지사는 제1항에 따른 산사태취약지역의 지정이 필요함에도 불구하고 지역산사태예방기관의 장이 산사태취약지역으로 지정하지 아니하는 경우에는 해당 지역을 산사태취약지역으로 지정ㆍ고시하도록 통보할 수 있다. 이 경우 지역산사태예방기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다.
  ⑫ (생  략)