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1. 질의요지

지방자치단체가 사립대학과 일반재산을 양여하는 내용의 협약을 체결한 후 구 「공유재산 및 물품 관리법」(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 일부개정되어 2010. 8. 5. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 공유재산법”이라 함) 제40조제3항 및 구 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(2010. 8. 4. 대통령령 제22319호로 일부개정되어 2010. 8. 5. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 공유재산법 시행령”이라 함) 제46조제2항이 신설됨에 따라 일반재산의 양여 대상 및 범위가 제한된 경우, 

  해당 지방자치단체는 일반재산의 양여 대상 및 범위를 제한적으로 허용하고 있는 구 공유재산법 시행령 제46조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않더라도 종전에 체결한 협약에 따라 일반재산을 사립대학에 양여할 수 있는지?

※ 질의배경

  감사원은 위 질의요지를 내용으로 하는 적극행정 사전컨설팅 요청을 받아 행정안전부에 의견을 요청하였으나 행정안전부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 지방자치단체는 구 공유재산법 및 구 공유재산법 시행령의 시행 전에 체결한 협약에 따라 일반재산을 사립대학에 양여할 수 있습니다.

3. 이유

  계약의 효력에 관하여는 그 체결 당시의 법령이 적용되어야 하고 계약이 일단 구속력을 갖게 되면 원칙적으로 그 이후 제정·개정되는 법령의 규정에 의해서도 변경될 수 없으며, 예외적으로 입법에 의한 변경을 하거나 계약 체결 후에 제정·개정되는 법령에 의하여 계약내용이 변경되는 것으로 해석한다고 하더라도 그러한 입법 또는 법령의 해석에는 계약침해 금지나 소급입법 금지의 원칙상 일정한 제한을 받게 됩니다.(각주: 대법원 2002. 11. 22. 선고 2001다35785 판결례 참조)

  구 공유재산법에 제40조제3항이 신설되기 전에는 용도가 지정된 국고보조금 등으로 조성된 일반재산으로서 그 용도에 따라 양여하는 경우에 해당하면 해당 일반재산을 양여할 수 있도록 규정하면서 양여 대상이나 범위를 제한하는 규정을 별도로 두지 않았는데(각주: 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 일부개정되어 2010. 8. 5. 시행되기 전 공유재산법 제40조제1항 참조), 구 공유재산법 제40조제3항 및 구 공유재산법 시행령 제46조제2항에서는 일반재산의 양여 대상 및 범위를 제한하는 규정을 신설하면서 구 공유재산법령 시행 전에 이미 체결된 일반재산의 양여에 관한 협약이나 계약 등에 대해 적용될 부칙규정을 별도로 두지 않았습니다.

  그렇다면 이 사안과 같이 지방자치단체가 구 공유재산법 시행 전의 공유재산법령에 따라 일반재산을 사립대학에 양여하는 내용의 협약을 체결한 경우에는 그 협약에 따라 지방자치단체에는 해당 일반재산을 사립대학에 양여할 의무가 발생하고 사립대학에는 지방자치단체에 해당 일반재산의 양여를 요구할 권리가 각각 발생하여 상호간 구속력을 갖게 된다고 보아야 합니다.

  아울러 이 사안의 경우 협약의 내용이 일반재산에 대한 양여, 즉 소유권의 이전을 내용으로 하고 있음을 고려할 때, 구 공유재산법 제40조제3항 및 구 공유재산법 시행령 제46조제2항이 해당 규정이 시행되기 전에 체결된 협약까지 소급해 그 협약의 효력을 부정함으로써 이미 성립된 소유권 이전과 관련된 권리ㆍ의무 관계까지도 소멸시킬 수 있다고 보는 것은 소급입법에 의한 재산권 등의 침해에 해당하므로 타당하지 않습니다.(각주: 법제처 2010. 8. 30. 회신 10-0246 해석례 참조) 

  따라서 이 사안의 경우 지방자치단체는 일반재산의 양여 대상 및 범위를 제한적으로 허용하고 있는 구 공유재산법 시행령 제46조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않더라도 구 공유재산법 및 구 공유재산법 시행령의 시행 전에 체결한 협약에 따라 일반재산을 사립대학에 양여할 수 있습니다.
<관계 법령>
구 「공유재산 및 물품 관리법」(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 일부개정되어 2010. 8. 5. 시행된 것)
제40조(양여) ① 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 양여할 수 있다.
  1. 해당 특별시·광역시 또는 도의 구역에 있는 시·군 또는 구(자치구를 말한다)에서 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 경우
  2. 용도가 지정된 국고보조금·지방교부세 또는 기부금으로 조성된 일반재산으로서 그 용도에 따라 양여하는 경우
  3. 행정재산의 용도를 폐지한 경우에 그 용도에 갈음할 다른 시설을 마련하여 제공한 자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 양여하는 경우
  4. 도시계획사업 집행을 부담한 지방자치단체에 그 도시계획사업시행지구에 있는 토지를 양여하는 경우
  5. 그 밖에 자산가치가 하락하거나 보유할 필요가 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
  ② 제1항제1호 및 제2호에 해당하는 사유로 일반재산을 양여하는 경우에는 양여받은 일반재산이 10년 이내에 그 양여목적 외의 용도로 사용되면 양여계약을 해제한다는 내용의 특약등기를 하여야 한다.
  ③ 제1항제2호에 따른 양여의 대상 및 범위는 대통령령으로 정한다. 

종전 「공유재산 및 물품 관리법」(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 일부개정되어 2010. 8. 5. 시행되기 전의 것)
제40조(양여) ① 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 양여할 수 있다.
  1. 해당 특별시·광역시 또는 도의 구역에 있는 시·군 또는 구(자치구를 말한다)에서 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 경우
  2. 용도가 지정된 국고보조금·지방교부세 또는 기부금으로 조성된 일반재산으로서 그 용도에 따라 양여하는 경우
  3. 행정재산의 용도를 폐지한 경우에 그 용도에 갈음할 다른 시설을 마련하여 제공한 자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 양여하는 경우
  4. 도시계획사업 집행을 부담한 지방자치단체에 그 도시계획사업시행지구에 있는 토지를 양여하는 경우
  5. 그 밖에 자산가치가 하락하거나 보유할 필요가 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
  ② 제1항제1호 및 제2호에 해당하는 사유로 일반재산을 양여하는 경우에는 양여받은 일반재산이 10년 이내에 그 양여목적 외의 용도로 사용되면 양여계약을 해제한다는 내용의 특약등기를 하여야 한다.
  
구 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(2010. 8. 4. 대통령령 제22319호로 일부개정되어 2010. 8. 5. 시행된 것)
제46조(양여) ① (생  략)
  ② 법 제40조제1항제2호에 따라 양여할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. <신설 2010. 8. 4.>
  1. 해당 일반재산이 재해복구용, 구호사업용, 재난재해 대비용 재산인 경우, 그 밖에 이와 유사한 용도의 재산에 해당하는 경우
  2. 국가 또는 다른 지방자치단체의 토지 위에 있는 공유건물(부대시설을 포함한다)로서 그 공유건물을 그 용도에 따라 그 토지의 소유자인 국가 또는 지방자치단체에 양여하는 경우
  ③ ～ ⑤ (생  략)