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1. 질의요지

「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역(이하 “자연보전권역”이라 함)에서 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제21조의2제1항에 따라 민간공원추진자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가를 받아 도시공원 또는 공원시설을 설치·관리하는 자를 말하며(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제16조제3항 및 제21조제1항 참조), 이하 같음.)가 도시공원을 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 비공원시설(각주: 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 공원시설이 아닌 시설로서 녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며(같은 법 제21조의2제1항 참조), 이하 같음.)을 설치하려는 경우 「수도권정비계획법」 제9조에 따른 자연보전권역에서의 행위 제한이 적용되는지?

※ 질의배경

  민간공원추진자인 민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 「수도권정비계획법」 제9조에 따른 자연보전권역에서의 행위 제한이 적용됩니다.

3. 이유

  입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 그 행위에 관하여 각 법률에 따른 요건을 갖추어야 합니다.(각주: 법제처 2017. 7. 3. 회신 17-0291 해석례 참조.)

  그런데 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함)은 도시에서의 공원녹지의 확충ㆍ관리ㆍ이용 및 도시녹화 등에 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 조성하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 도시지역(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역을 말하고, 같은 조 제2호에 따른 관리지역에 지정된 지구단위계획구역을 포함하며(공원녹지법 제2조제2호 참조), 이하 같음.)에서의 도시공원 설치·관리 등에 대해 규율하고 있는 반면, 「수도권정비계획법」은 수도권(각주: 서울특별시, 인천광역시 및 경기도를 말하며(「수도권정비계획법」 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조 참조), 이하 같음.)에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 수도권에서의 행위 제한과 대규모개발사업(각주: 「수도권정비계획법」 제2조제4호에 따른 대규모개발사업을 말함.)에 대한 규제 등에 대해 규율하고 있는바, 두 법률은 각각 입법취지와 목적, 적용 대상 등을 달리하고 있습니다.

  그리고 공원녹지법 제21조의2제1항 각 호 외의 부분에서는 민간공원추진자가 도시공원의 공원면적 70퍼센트 이상을 공원관리청에 기부채납하는 경우로서 같은 항 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 비공원시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제9항에서는 같은 조 제1항에 따른 도시공원 중 비공원시설의 부지에 대하여 필요하다고 인정하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항에도 불구하고 해당 도시공원의 해제, 용도지역의 변경 등 도시·군관리계획(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획을 말함.)을 변경결정할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 해당 비공원시설의 설치에 대하여 「수도권정비계획법」 등 다른 법령의 적용을 배제하도록 규정하고 있지 않습니다.
 
  한편 「수도권정비계획법」 제9조에서는 자연보전권역에서 제한되는 행위나 허가 등을 규정하면서(각 호 외의 부분 본문 및 같은 법 시행령 제13조) 예외적으로 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하여(각 호 외의 부분 단서), 한강 수계의 수질과 녹지 등 자연환경을 보전할 필요가 있는 지역인 자연보전권역의 행위 제한에 대하여 엄격히 규율하고 있습니다.

  그렇다면 이 사안과 같이 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 민간공원추진자가 비공원시설을 설치하려는 지역이 「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역에 해당하고 그 비공원시설의 설치 행위가 「수도권정비계획법」 제9조에 따라 자연보전권역에서 제한되는 행위에 해당한다면 당연히 그 비공원시설의 설치 행위에 대해 「수도권정비계획법」 제9조에 따른 행위 제한이 적용됩니다. 


< 관계 법령>

「수도권정비계획법」
제9조(자연보전권역의 행위 제한) 관계 행정기관의 장은 자연보전권역에서는 다음 각 호의 행위나 그 허가등을 하여서는 아니 된다. 다만, 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 택지, 공업 용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업
  2. 대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 업무용 건축물, 판매용 건축물, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설의 신설 또는 증설

「수도권정비계획법 시행령」
제13조(자연보전권역의 행위 제한) ① 법 제9조제1호에서 "대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다. 이 경우 같은 목적으로 여러 번에 걸쳐 부분적으로 개발하거나 연접하여 개발(이하 "연접개발"이라 한다)함으로써 사업의 전체 면적이 다음 각 호의 어느 하나에서 정하는 규모 이상으로 되는 사업(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 및 제37조에 따른 도시지역 중 주거지역, 상업지역, 공업지역 및 개발진흥지구에서 시행하는 사업은 제외한다)을 포함한다.
  1. 택지조성사업. 다만, 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택 중 아파트 또는 연립주택의 건설계획이 포함되지 아니한 택지조성사업과 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제8조에 따른 오염총량관리계획을 수립ㆍ시행하는 시ㆍ군(이하 "오염총량관리계획 시행지역"이라 한다)이 아닌 지역에서 시행하는 택지조성사업은 그 면적이 3만제곱미터 이상인 것을 말한다.
  2. 면적이 3만제곱미터 이상인 공업용지조성사업
  3. 시설계획지구의 면적이 3만제곱미터 이상인 관광지조성사업
  4. 면적이 3만제곱미터 이상인 도시개발사업
  5. 면적이 3만제곱미터 이상인 지역종합개발사업
  ②ㆍ③ (생  략)

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」
제21조(민간공원추진자의 도시공원 및 공원시설의 설치ㆍ관리) ① 민간공원추진자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가를 받아 도시공원 또는 공원시설을 설치ㆍ관리할 수 있다. 
  ② ∼ ④ (생  략)
제21조의2(도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례) ① 민간공원추진자가 제21조제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70퍼센트 이상 기부채납하는 경우를 말한다)하는 경우로서 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 "비공원시설"이라 한다)을 설치할 수 있다.
  1. 도시공원 전체 면적이 5만제곱미터 이상일 것
  2. 해당 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 아니할 것
  3. 비공원시설의 종류 및 규모는 해당 지방도시계획위원회의 심의를 거친 건축물 또는 공작물(도시공원 부지의 지하에 설치하는 경우에는 해당 용도지역에서 설치가 가능한 건축물 또는 공작물로 한정한다)일 것
  4. 그 밖에 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 기준에 적합할 것
  ② ∼ ⑧ (생  략)
  ⑨ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항에도 불구하고 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 도시공원 중 비공원시설의 부지에 대하여 필요하다고 인정하는 경우에는 해당 도시공원의 해제, 용도지역의 변경 등 도시ㆍ군관리계획을 변경결정할 수 있다. 
  ⑩ ～ ⑬ (생  략)