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1. 질의요지

「민간인 통제선 이북지역의 산지관리에 관한 특별법」(이하 “민통선산지법”이라 함) 제21조제1항 각 호 외의 부분에서는 「산지관리법」 제12조에도 불구하고 민간인 통제선 이북지역(이하 “민북지역”이라 함)의 산지 중 보전산지(산지전용제한지역은 제외하며, 이하 같음)에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용하는 경우를 제외하고는 산지전용을 할 수 없다고 규정하고 있는바, 민북지역의 보전산지(각주: 「산지관리법」 제4조제1항제1호가목에 따른 임업용산지임을 전제함.)에서 산지일시사용은 할 수 없는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 산림청의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 민통선산지법 제21조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위한 경우에는 산지일시사용을 할 수 있습니다.

3. 이유

  우선 법해석은 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것이 원칙이지만 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하여 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾도록 해야 할 것입니다.(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조)

  그런데 민통선산지법은 민북지역의 지역적 특수성을 고려하여 민북지역의 산지관리를 위해 필요한 사항을 정하고 있는 법률로서(제1조) 민북지역의 산지관리에 관하여 다른 법률보다 우선하여 적용하되 같은 법에서 정하지 않은 사항은 「산지관리법」에 따르도록 하고 있으므로(제6조) 민통선산지법은 「산지관리법」에 대한 특별법적 지위에 있다고 할 것입니다.

  그리고 「산지관리법」 제12조제1항에서는 보전산지 중 임업용산지에서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위한 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다고 규정하고 있는데, 민북지역 보전산지에서의 행위제한 특례를 규정하고 있는 민통선산지법 제21조제1항에서는 「산지관리법」 제12조에도 불구하고 민북지역의 산지 중 보전산지에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위한 경우를 제외하고는 산지전용을 할 수 없다고 규정하면서 민북지역의 보전산지에서 허용되는 행위를 「산지관리법」 제12조제1항 각 호에서 열거하고 있는 행위의 유형과 서로 다르게 규정하고 있습니다.

  이처럼 민통선산지법 제21조제1항에서 「산지관리법」 제12조제1항에 따른 보전산지에서의 행위제한에 대한 특례를 정한 것이 「산지관리법」이 민북지역 산지의 지역적·생태적 여건을 반영하고 있지 않은 점 등을 감안하여 민북지역에 있는 보전산지에서의 일부 행위제한을 강화하는 한편 주민의 생활ㆍ소득과 관련된 행위규제를 완화하여 주민편의와 소득증대를 도모하려는 취지인 점을 고려하면(각주: 2010. 2. 22. 의안번호 제1807655호로 발의된 만간인 통제선 이북지역의 산지관리에 관한 특별법안에 대한 국회 농림수산식품위원회 검토보고서 참조) 민북지역 보전산지에서의 행위제한에 대해서는 「산지관리법」 대신 민통선산지법이 적용되어야 합니다.

  한편 산지일시사용 제도는 2010년 5월 31일 법률 제10331호로 개정되어 2010년 12월 1일 시행된 「산지관리법」(이하 “개정 「산지관리법」”이라 함)에서 도입된 것으로 지목변경이 수반되는 산지전용과 구분하여 산지를 형질변경한 후 다시 산지로 환원하거나 계속 산지의 용도로 사용하는 경우 등 지목변경이 수반되지 않는 경우에는 간단한 절차에 의하여 산지를 활용할 수 있도록 하기 위한 것입니다.(각주: 2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정되어 2010. 12. 1. 시행된 「산지관리법」 개정이유 및 주요내용 참조)

  그리고 「산지관리법」에 따르면 각각의 지역 또는 산지별로 산지전용 및 산지일시사용을 할 수 있는 행위의 유형이 동일하며(제10조제1항 및 제12조제1항ㆍ제2항), 산지일시사용이 산지전용에 비해 산지의 보존 등에 미치는 영향이 적은 점을 고려하면 산지일시사용으로 할 수 있는 행위의 종류는 산지전용을 할 수 있는 행위의 종류와 근본적인 차이가 있다고 볼 수 없으므로 법령에서 명시적으로 산지일시사용에 대해 규정하고 있지 않더라도 민통선산지법 제21조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위의 경우 산지전용을 할 수 있다면 산지일시사용도 할 수 있다고 보는 것이 합리적입니다.

  아울러 입법연혁 측면에서도 2011년 4월 4일 법률 제10535호로 제정된 민통선산지법이 국회에 발의(2010. 2. 20.)된 당시의 법안에는 당시 「산지관리법」 상 산지일시사용 제도가 존재하지 않았으므로 산지일시사용에 관한 내용이 포함되어 있지 않았는데, 국회 심사과정에서 개정 「산지관리법」의 내용(산지일시사용 제도 도입)이 일부 반영(각주: 민통선산지법 제16조제1항제18호에서 「산지관리법」에 따른 산지일시사용허가·신고가 규정되고, 같은 법 제20조에서 산지전용·일시사용제한지역에 관한 특례가 규정됨.)되었으나 보전산지에서의 행위제한 특례에 대해 규정하고 있는 같은 법 제21조에는 이러한 개정사항이 반영되지 않은 채 민통선산지법이 제정되었는바, 민통선산지법 제정 당시 입법의도가 민북지역의 보전산지에서는 산지전용만을 할 수 있도록 하려는 것이 아니고 개정 「산지관리법」에서 도입된 산지일시사용 제도가 민통선산지법의 일부 조항에 반영되지 않은 것으로 보아야 합니다.(각주: 2018년 11월 26일 의안번호 제2016809호로 발의되어 국회에 계류중인 민통선산지법 개정안에는 민통선산지법에 규정된 “산지전용제한지역”을 “산지전용ㆍ일시사용제한지역”으로, “산지전용”을 “산지전용 또는 산지일시사용”으로 용어를 정리하기 위해 개정한다는 개정이유가 명시되어 있음. )

  따라서 이러한 점을 종합적으로 고려할 때 민통선산지법 제21조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위한 경우에는 산지전용뿐만 아니라 산지일시사용도 할 수 있다고 보는 것이 민통선산지법과 「산지관리법」의 체계, 민통선산지법의 입법 취지, 산지일시이용 제도의 도입 목적 등에 부합하는 해석입니다.
 <관계 법령>

「민간인 통제선 이북지역의 산지관리에 관한 특별법」
제6조(다른 법률과의 관계) ① 이 법은 민북지역의 산지관리에 관하여 다른 법률보다 우선하여 적용한다.
  ② 민북지역의 산지관리에 관하여 이 법에서 정하지 아니하는 사항은 「산지관리법」에 따른다.
  ③ (생  략)
제21조(보전산지에서의 행위제한에 관한 특례) ① 「산지관리법」 제12조에도 불구하고 민북지역의 산지 중 보전산지(산지전용제한지역은 제외한다)에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용하는 경우를 제외하고는 산지전용을 할 수 없다. 
  1. ～ 15. (생  략)  
  ② 생태적 산지전용지구에는 제1항에 따른 행위제한 및 「산지관리법」 제10조, 제12조제1항ㆍ제2항에 따른 행위제한을 적용하지 아니한다.
  ③ 제1항에 불구하고 「자연공원법」에 따른 공원구역에서의 행위제한은 「자연공원법」을 적용한다.

「산지관리법」
제12조(보전산지에서의 행위제한) ① 임업용산지에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다.
  1. ～ 16. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)