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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제47조제7항제2호 및 제56조제1항제1호에 따라 매수의무자가 주거지역 안 지목이 대(垈)인 도시계획시설부지를 매수하기로 한 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하여 그 토지의 소유자가 그 토지에 대한 개발행위(건축물의 건축)의 허가를 받은 후 그 토지가 분할된 경우, 분할된 토지의 소유자가 그 분할된 토지에 대하여 매수청구 및 개발행위허가 신청을 할 수 있는지?

2. 회답

   국토계획법 제47조제7항제2호 및 제56조제1항제1호에 따라 매수의무자가 주거지역 안 지목이 대(垈)인 도시계획시설부지를 매수하기로 한 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하여 그 토지의 소유자가 그 토지에 대한 개발행위(건축물의 건축)의 허가를 받은 후 그 토지가 분할된 경우, 분할된 토지의 소유자는 다시 매수청구를 하거나 개발행위허가를 신청할 수 있습니다.

3. 이유

  ○ 국토계획법 제47조제1항에 따르면 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 “도시계획시설결정”이라 함)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니한 경우(같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외함) 그 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대(垈)인 토지의 소유자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수 등 매수의무자에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있고, 같은 법 제47조제7항제2호에 따르면 매수의무자가 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 매수의무자가 그 토지를 매수하지 아니한 경우에는 같은 법 제56조(개발행위의 허가)에 따라 허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있고, 이 경우 같은 법 제58조(개발행위의 기준) 및 제64조(도시계획시설부지에서의 개발행위)는 적용하지 아니합니다.

  ○ 이러한 국토계획법 제47조는 도시계획시설결정으로 도시계획시설부지를 원래의 토지 용도로 사용하지 못하게 됨으로써 토지소유자의 재산권에 대하여 부과되는 제한을 적절하게 보상하려는 취지라고 할 것입니다.

  ○ 그런데 이 사안에서는 도시계획시설부지에 대하여 국토계획법 제47조에 따라 매수청구를 하고, 개발행위허가까지 받은 뒤 그 
토지가 분할된 경우 분할된 토지의 새로운 소유자가 다시 국토계획법 제47조에 따라 매수청구와 개발행위허가를 신청할 수 있는지가 문제됩니다.

  ○ 국토계획법 제47조제1항 및 제7항은 그 규정의 취지에 따라 토지소유자의 사유재산권 행사의 제약이 적절하게 보상받을 수 있는 방향으로 해석해야 할 것인데, 먼저 같은 법 제47조제1항의 매수청구와 관련하여 매수청구의 횟수가 1회로 한정되는지가 문제됩니다. 그런데 매수청구를 1회로 한정한다면 매수청구 후 개발행위허가를 신청할 수 있는 사유가 지속되는 동안 해당 도시계획시설부지에 대하여 최초로 매수청구권을 행사한 토지소유자로부터 소유권을 이전받아 새로이 토지소유자가 된 자는 원칙적으로 매수청구를 할 수 없게 됩니다. 이는 도시계획시설부지 지정에 따른 소유권에 대한 제한을 보상받기 위하여 행사할 수 있는 권리 하나를 잃게 되는 것으로서 도시계획시설부지에 대하여 매수청구권을 행사한 토지소유자와 해당 토지의 새로운 소유자 사이에 형평성이 문제될 수 있으므로 해당 토지의 새로운 소유자는 그 판단에 따라 새로이 매수청구권을 행사할 수 있다고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.

  ○ 다음으로, 새로운 토지소유자가 개발행위허가 신청을 할 수 있는지 여부에 대하여 살펴보면, 개발행위허가 신청을 규정한 국토계
획법 제47조제7항에서는 개발행위허가 신청을 반드시 1회에 한하여만 허용한다는 명시적 규정이 없고, 현실적으로 토지 전체에 대하여 일부분에만 건축허가 등 개발행위허가가 있은 후에는 해당 토지가 분할되더라도 분할된 토지에 대하여 개발행위허가 신청 및 허가를 할 수 없다면 도시계획시설부지가 원래 분할되어 있던 경우로서 그 토지소유자들이 개별적으로 개발행위허가 신청을 할 수 있는 것에 비해 형평성에 어긋나게 되는 점, 규모가 큰 도시계획시설부지나 규모가 작은 도시계획시설부지나 동일하게 1회에 한하여 개발행위를 할 수 있다면 규모가 큰 도시계획시설부지의 소유자는 규모가 작은 도시계획시설부지의 소유자보다 재산권 행사의 제약을 더욱 과도하게 받게 되어 형평성에 어긋난 결과를 초래하게 됩니다. 따라서 도시계획시설부지가 토지분할이 된 경우에는 새로운 토지에 대하여 국토계획법과 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례가 허용하는 범위 내의 개발행위허가가 가능하다고 보아야 할 것이므로, 토지분할로 새로운 토지소유자가 된 자는 개발행위허가를 신청할 수 있다고 할 것입니다.

  ○ 이 경우 개발행위허가 신청에 앞서 국토계획법 제47조제1항에 따라 반드시 매수청구를 한 뒤에 개발행위허가 신청을 해야 하는지가 문제될 수 있으나, 국토계획법 제135조제1항제1호에 따
라 분할 전의 토지에 관한 권리는 분할 후의 토지에도 그대로 승계된다 할 것이므로 분할 전에 전체 토지에 대하여 매수청구 및 매수결정이 완료되었다면 해당 토지가 분할된 이후 각 분할 토지에도 분할 전의 토지에 대한 매수청구의 효과가 그대로 승계된다고 볼 것입니다. 만일 도시계획시설부지의 분할로 새로운 토지소유자가 된 자에게 반드시 매수청구를 한 뒤에만 개발행위허가를 신청할 수 있다고 본다면, 무익한 행정절차를 반복하여 강제하는 불합리한 결과를 초래하게 될 것이기 때문입니다. 따라서 분할된 토지의 새로운 소유자는 위의 경우처럼 새로운 매수청구를 하는 것은 별개의 논의로 하고 종전의 매수청구 효과를 그대로 승계하여 직접 개발행위허가를 신청할 수 있다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.

  ○ 그렇다면 국토계획법 제47조제7항제2호 및 제56조제1항제1호에 따라 매수의무자가 주거지역 안 지목이 대(垈)인 도시계획시설부지를 매수하기로 한 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하여 그 토지의 소유자가 그 토지에 대한 개발행위(건축물의 건축)의 허가를 받은 후 그 토지가 분할된 경우, 분할된 토지의 소유자는 다시 매수청구를 하거나 개발행위허가를 신청할 수 있습니다.