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1. 질의요지

제주특별자치도가 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주도특별법”이라 함) 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하게 할 수 있는지?

2. 회답

   제주특별자치도가 제주도특별법 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하게 할 수 있습니다.

3. 이유

  ○ 제주도특별법 제66조제1항에서는 「지방자치법」 제171조 및 「지방공무원법」 제81조에 불구하고 감사대상 기관 및 그 기관에 속한 자의 제반 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 자치감사를 수행하기 위하여 제주특별자치도지사 소속 하에 그 직무에 있어서 독립된 지위를 가지는 감사위원회를 두도록 하고 있는바, 이 사안에서는 제주특별자치도가 제주도특별법 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하게 할 수 있는지의 여부가 문제됩니다. 

  ○ 우선, 제주도특별법 제66조제1항에서 적용을 배제하고 있는 관련 규정을 살펴보면, 「지방자치법」 제171조에서는 행정안전부장관이나 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있도록 하고 있으며, 「지방공무원법」 제81조에서는 교육과학기술부장관 또는 행정안전부장관은 시ㆍ도의 인사행정이 「지방공무원법」에 따라 운영되도록 지도ㆍ감독하고, 시ㆍ도지사는 해당 시ㆍ도의 관할 구역 시ㆍ군ㆍ구의 인사행정이 「지방공무원법」에 따라 운영되도록 지도ㆍ감독한다고 되어 있는바, 제주도특별법 제66조제1항에서는 「지방자치법」 제171조 및 「지방공무원법」 제81조에 따른 교육과학기술부장
관 또는 행정안전부장관의 시·도의 자치사무 감사 및 인사행정 감독권한을 배제하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다. 

  ○ 이에 따라 제주도특별법 제66조의 취지를 살펴보면, 해당 규정은 제주특별자치도에 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권을 보장하기 위하여 교육과학기술부장관 또는 행정안전부장관 등 중앙행정기관의 감사 및 감독권한을 배제하는 대신 제주특별자치도지사 소속 하에 감사위원회를 두어 자치감사권을 부여함으로써 자체적으로 체계적·효율적인 감사를 수행할 수 있도록 하기 위한 것입니다.

  ○ 이러한 감사위원회의 성격과 업무범위에 대하여 살펴보면, 비록 제주도특별법 제66조부터 제68조까지의 규정에서는 감사위원회로 하여금 제주특별자치도 관할 감사대상 기관 및 그 기관에 소속된 자의 제반업무와 활동 등에 대한 자치감사권을 행사하도록 하고 있기는 하나, 해당 감사위원회는 중앙행정기관의 감사 및 감독에 갈음하여 객관적이고 중립적인 감사 및 감독권한을 실질적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 그 직무에 있어서는 제주특별자치도지사로부터 독립된 지위를 갖는 합의제 행정기관으로서, 같은 법 제67조에서는 감사위원회가 자치감사계획을 수립하여 감사원, 교육과학기술부장관, 행정안전부장관 등에게 통보하도록 하고 있고, 같은 법 제71조
에서는 중앙행정기관의 장은 제주특별자치도에 대하여 직접 감사를 실시할 수 없으며, 다만, 국가사무 및 국가의 보조를 받은 사업에 대한 감사가 필요하다고 인정하는 경우에만 감사위원회에 감사를 의뢰하도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 감사위원회는 중앙행정기관의 감사 및 감독권한을 배제하는 대신 제주특별자치도지사로부터 독립하여 자체적으로 감사 및 감독권한을 행사할 수 있도록 설치된 기관으로서, 중앙행정기관과의 매개체적 역할 및 중앙행정기관의 감사업무를 대행하는 역할 등이 강조되고 있음을 알 수 있습니다. 

  ○ 한편, 「지방자치법」 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙이 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하도록 하고 있고, 「지방공무원법」 제6조제1항에서는 지방자치단체의 장은 「지방공무원법」에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한을 가진다고 하고 있는바, 지방자치단체의 장이 소속 공무원을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙이 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하는 것은 지방자치단체 장의 당연한 권한행사의 일환이라 할 것이고, 제주도특별법 제66조는 제주특별자치도지사의 소속 공무원에 대한 감사 및 감독권
한까지 배제하기 위한 규정이 아니며, 해당 법률에서 이러한 제주특별자치도지사의 권한을 배제하는 규정도 두고 있지 않습니다. 

  ○ 또한, 제주도특별법 제14조제1항에서는 「지방자치법」 제112조제1항 및 제2항(직급기준은 제외함)에 불구하고 제주특별자치도의 행정기구의 설치·운영기준, 지방공무원의 정원기준 및 하부 행정기구의 설치 등에 관하여 필요한 사항은 제주특별자치도조례로 정할 수 있도록 하고 있는바, 해당 규정은 직급기준을 제외한 제주특별자치도의 행정기구의 설치·운영 및 공무원의 정원에 있어서 「지방자치법」 및 해당 위임에 따른 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따르지 않고 독자적으로 도조례에 따라 행정기구를 설치·운영할 수 있도록 한 규정이므로, 이에 따라 제주특별자치도는 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀 등을 두어 직무감찰업무를 수행하도록 하는 내용을 도조례로 정할 수 있다 할 것이며, 이러한 제주특별자치도의 자치조직권 행사가 위법한 것으로 볼 수는 없다 할 것입니다. 

  ○ 따라서 제주특별자치도는 제주도특별법 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하도록 할 수 있다 할 것입니다.