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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한법”이라 함) 제3조 및 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한법 시행령”이라 함) 제2조제3항에 따라 집단취락지구로 정비하기 위하여 개발제한구역을 해제한 지역에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제51조제1항에 따른 제1종지구단위계획구역을 지정하면서, 해제한 개발제한구역과 연접한 개발제한구역(이하 “연접개발제한구역”이라 함)을 도시계획시설인 공원을 조성하기 위한 목적으로 제1종지구단위계획구역에 포함하여 지정할 수 있는지?

2. 회답

   개발제한법 제3조 및 개발제한법 시행령 제2조제3항에 따라 집단취락지구로 정비하기 위하여 개발제한구역을 해제한 지역에 대하여 국토계획법 제51조제1항에 따른 제1종지구단위계획구역을 지정하는 경우, 연접개발제한구역을 도시계획시설인 공원을 조성하기 위한 목적으로 제1종지구단위계획구역에 포함하여 지정할 수는 없습니다.

3. 이유

  ○ 개발제한법 제3조 및 개발제한법 시행령 제2조제3항에 따르면 도시의 무질서한 확산의 방지, 도시주변의 자연환경 및 생태계의 보존, 국가보안상 등으로 개발을 제한할 필요가 있는 지역에 대하여 개발제한구역을 지정할 수 있고, 지정된 개발제한구역 중 도시용지의 적절한 공급이 필요하거나 집단취락지구로서 주거환경정비 및 취락정비가 필요한 지역 등은 개발제한구역을 해제할 수 있도록 되어 있으며, 같은 법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 또는 도시계획사업의 시행 등을 할 수 없고, 제한적으로 도로·철도 및 상·하수도 등 공공용시설 등의 설치 또는 일정한 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 등의 행위를 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 할 수 있도록 되어 있습니다.

  ○ 한편, 국토계획법 제49조·제51조 및 같은 법 시행령 제43조제1항제7호에 따르면 제1종지구단위계획은 토지이용을 합리화ㆍ구체화하고, 도시 또는 농ㆍ산ㆍ어촌의 기능의 증진, 미관의 개선 및 양호한 환경을 확보하기 위하여 수립하는 계획으로, 제1종지구단위계획구역을 지정할 수 있는 지역은 같은 법 제37조에 따라 지정된 용도지구, 「도시개발법」 제3조에 따라
 지정된 도시개발구역, 개발제한구역·도시자연공원구역ㆍ시가화조정구역 또는 공원에서 해제되는 구역 등 중에서 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역, 그 밖에 양호한 환경의 확보 또는 기능 및 미관의 증진 등을 위하여 필요한 지역으로 제1종지구단위계획구역으로 지정하려는 토지와 접하여 공공시설을 설치하려는 자연녹지지역 등을 규정하고 있습니다.

  ○ 그리고 개발제한구역의 지정 및 해제에 대한 기준 및 절차 등을 정하고 있는 「개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립지침」(국토해양부 업무지침)에 따르면 개발제한구역에서 해제할 수 있는 면적은 사업 추진에 필요한 최소의 면적으로 하고, 개발제한구역 해제의 경계선은 지구단위계획구역의 경계선으로 하며, 개발제한구역에서 해제되는 지역에 대한 지구단위계획은 친환경적으로 수립하도록 규정하고 있습니다.

  ○ 그런데 개발제한법 제3조에 따른 개발제한구역으로 지정된 지역 중 일부 지역을 집단취락지구로 정비하기 위하여 개발제한구역을 해제한 지역을 국토계획법 제51조제1항에 따른 제1종지구단위계획구역으로 지정하면서, 연접개발제한구역을 도시계획시설인 공원으로 조성하기 위한 목적으로 제1종지구단위계획구역에 포함하여 지정할 수 있는지가 문제된다고 할 것입니다.

  ○ 먼저, 개발제한구역과 지구단위계획
구역을 지정하는 취지를 살펴보면, 개발제한법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시개발을 제한하는 개발제한구역을 지정하고, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획사업의 시행 등을 할 수 없도록 규정하고 있는 반면, 국토계획법에서는 토지이용을 합리화ㆍ구체화하고, 도시 또는 농ㆍ산ㆍ어촌의 기능의 증진, 미관의 개선 및 양호한 환경을 확보하기 위한 사업을 광역적으로 계획하고, 해당 사업을 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 지구단위계획구역을 지정하는데, 제1종지구단위계획구역에서는 국토계획법 제37조에 따라 지정된 용도지구에 따라 허용되는 개발행위는 물론, 「도시개발법」에 따른 도시계획사업 등 체계적이고 계획적인 개발사업 등을 수행할 수 있는바, 이러한 개발행위 등은 모두 개발제한구역에서 원칙적으로 허용되지 않는 행위라고 할 것입니다.

  ○ 또한, 개발제한법과 국토계획법은 특별법과 일반법의 관계에 있고, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법령 상의 개발제한구역은 개발행위의 금지를, 국토의 계획 및 이용에 관한 법령  상의 제1종지구단위계획구역은 개발행위의 허
용을 전제로 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 특별법인 개발제한법에 따라 개발제한구역으로 지정된 지역에서 일반법인 국토계획법에 따라 제1종지구단위계획에 따른 개발행위 등을 하려면, 먼저, 개발제한법 제3조 및 개발제한법 시행령 제2조제3항의 요건을 갖추어 개발제한구역을 해제해야 할 것인바, 개발제한구역의 해제절차를 거치지 아니하고 개발제한구역으로 지정된 지역에 대하여 제1종지구단위계획구역을 지정할 수 있다고 하는 것은 특별법 우선의 원칙에도 반한다고 할 것입니다.

  ○ 한편, 개발제한법 제12조제1항제4호 및 개발제한법 시행령 제14조에 따르면 개발제한구역에서 건축물이 철거된 토지 및 그 인접 토지를 녹지 등으로 조성하기 위한 토지의 형질변경 등에 대하여는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있는바, 집단취락지구 정비사업을 시행하는 과정에서 연접개발제한구역을 도시계획시설인 공원으로 조성하는 것은 연접개발제한구역을 제1종지구단위계획구역으로 지정하지 않더라도 개발제한법 제12조제1항 단서에 따라 개발제한구역을 유지하면서 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있음에도 불구하고, 개발제한구역이 해제되지 않은 지역을 제1종지구단위계획구역에 포함하여 지정하면, 개발제한법령에서 정한 개발제한구역의 해제절차에 따르지 아니하고도 개발제
한구역에서 개발제한법에서 금지하고 있는 행위를 모두 할 수 있게 되는 결과가 발생되므로 이는 개발제한구역의 지정목적과 관련 규정에 위반된다고 할 것입니다.

  ○ 그렇다면, 개발제한법 제3조 및 개발제한법 시행령 제2조제3항에 따라 집단취락지구로 정비하기 위하여 개발제한구역을 해제한 지역에 대하여 국토계획법 제51조제1항에 따른 제1종지구단위계획구역을 지정하는 경우, 연접개발제한구역을 도시계획시설인 공원을 조성하기 위한 목적으로 제1종지구단위계획구역에 포함하여 지정할 수는 없다고 할 것입니다.