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1. 질의요지

「지방자치법」 제2조제1항제2호에서 지방자치단체로 규정하고 있는 시·군·구(이하 “기초지방자치단체”라 함)가 「고등교육법」 제7조제1항을 근거로 국립대학의 캠퍼스 조성 및 운영을 위한 비용을 해당 국립대학에 직접 지원·보조할 수 있는지?

2. 회답

   기초지방자치단체는 「고등교육법」 제7조제1항을 근거로 국립대학의 캠퍼스 조성 및 운영을 위한 비용을 해당 국립대학에 직접 지원·보조할 수 있습니다.

3. 이유

  ○ 「고등교육법」 제2조에 따르면 고등교육을 실시하기 위하여 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학 등의 학교를 두도록 하고 있고, 같은 법 제3조에 따르면 같은 법 제2조에 따른 학교(이하 “대학”이라 함)는 국가가 설립·경영하는 국립학교, 지방자치단체가 설립·경영하는 공립학교(설립주체에 따라 시립학교·도립학교로 구분), 학교법인이 설립·경영하는 사립학교로 구분되며, 같은 법 제4조 및 제5조에 따르면 대학을 설립하거나 목적, 명칭, 위치 등 중요한 사항을 변경하려는 경우 교육과학기술부장관의 인가를 받아야 하고, 대학은 교육과학기술부장관의 지도·감독을 받으며, 같은 법 제7조제1항에 따르면 국가 및 지방자치단체는 대학이 그 목적을 달성하는데 필요한 재원을 지원·보조할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  ○ 한편, 「지방자치법」 제9조제2항은 지방자치단체의 사무를 예시하고 있는데, 같은 항 제5호에서는 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무를 정하면서 같은 호 가목에서는 유아원·유치원·초등학교·중학교·고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치·운영·지도 사무를 규정하고 있고, 「지방자치법」 제121조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조, 제18조, 제38조에 따르면 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖에 학예(이하 “교육·학예
”라 함)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 “시·도”라 함)의 사무로 하고, 시·도의 교육·학예에 관한 사무를 위한 별도의 집행기관으로 시·도에 교육감을 두고 있으며, 시·도의 교육·학예에 관한 경비를 따로 경리하기 위하여 해당 지방자치단체에 교육비특별회계를 두도록 하고 있습니다.

  ○ 이 사안에서는 「지방자치법」 제121조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에 따라 교육·학예에 관한 사무를 집행할 수 없는 기초지방자치단체가 「고등교육법」 제7조제1항의 “지방자치단체”에 포함되어 「고등교육법」 제7조제1항을 근거로 국립대학의 캠퍼스 조성 및 운영을 위한 비용을 해당 국립대학에 직접 지원·보조할 수 있는지 여부가 문제됩니다.

  ○ 「지방자치법」 제2조제1항에 따르면 지방자치단체는 특별시·광역시·도·특별자치도와 시·군·구의 두 종류로 구분한다고 되어 있어, 지방자치단체의 종류 중 어느 한 종류만을 규정하거나 한 종류만으로 한정되는 것으로 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 법령에서 “지방자치단체”를 규정하고 있는 경우에는 두 종류의 지방자치단체를 모두 의미하는 것으로 보아야 할 것인바, 「고등교육법」 제7조제1항의 경우 “지방자치단체”라고 규정되어 있을 뿐 그 범위를 한정하고 있지 않으므로 「고등교육법」 제7조제1항의 “지방자
치단체”에 기초지방자치단체가 포함되지 않는다고 해석할 만한 합리적 이유가 없는 한 위 “지방자치단체”에는 「지방자치법」 제2조제1항에서 규정하고 있는 특별시·광역시·도·특별자치도와 시·군·구 모두가 포함된다고 해석해야 할 것입니다. 

  ○ 「고등교육법」 제7조제1항의 “지방자치단체”에 기초지방자치단체가 포함되지 않는다고 해석할 만한 합리적 이유가 있는지 여부에 대하여 살펴보면, 같은 법 제3조에서 지방자치단체가 설립·경영하는 공립학교를 그 설립·경영의 주체에 따라 시립학교·도립학교로 구분하고 있는 것은 「고등교육법」 상 대학을 설립·경영할 수 있는 지방자치단체를 시·도로 한정하기 위한 것으로 보이고, 따라서 같은 법 제18조제1항(학교의 명칭), 제19조제2항(학교의 조직), 제42조제1항(교육대학의 설립 등)의 경우와 같이 내용상 공립학교의 설립·경영의 주체로서의 지방자치단체를 규정하고 있는 조문에서는 그 “지방자치단체”가 “시·도”를 의미하는 것으로 해석해야 할 합리적인 이유가 있다고 할 것이나, 같은 법 제7조제1항은 국가가 수행해야 할 고등교육의 업무를 수행하고 있는 대학에 대하여 국가 및 지방자치단체가 재정지원을 할 수 있는 근거를 마련한 규정이라 할 것이므로, 이 규정에서 말하는 “지방자치단체”란 이 법의 적용을 받는 대학에 대
한 지원·보조의 주체로서의 지방자치단체를 의미하는 것이지 공립학교의 설립·경영의 주체로서의 지방자치단체를 의미하는 것이 아니므로, 이러한 경우 “지방자치단체”는 기초지방자치단체를 포함한 모든 지방자치단체라고 할 것이고, 이와 달리 같은 법 제7조제1항의 “지방자치단체”에 기초지방자치단체가 포함되지 않는다고 해석할 만한 합리적 이유가 있다고 보이지 않습니다.

  ○ 또한, 「지방자치법」 제9조제2항제5호, 제121조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조, 제18조, 제38조의 규정을 종합적으로 살펴보면, 시·도의 사무로서 교육감이 집행하고 그 경비에 대하여 교육비특별회계에서 따로 경리하는 교육·학예에 대한 사무는 유아원·유치원·초등학교·중학교·고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치·운영·지도 사무로, 이는 고등학교 이하의 초·중등 교육에 관한 사항에 한정된다 할 것이고, 대학 이상의 고등교육에 관한 사항은 포함되지 않을 뿐만 아니라 대학의 설립·운영과 재정지원은 구분되는 것이라 할 것이므로 지방자치단체가 대학에 대하여 지원하는 행위는 「지방자치법」이나 「지방교육자치에 관한 법률」에 따른 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무와 관계없이 「고등교육법」에 따라 하는 행위라 할 것이고, 따라서 「지방자치법」이나 「지방교육자치에 관한 법률」에서 
지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무는 시·도의 사무로 하고 있다는 것만으로 대학의 지원주체도 시·도에 국한되어야 한다는 것으로 해석될 합리적인 사유가 될 수 없습니다.

  ○ 한편, 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」을 살펴보면, 같은 법 제17조제1항에서는 지방자치단체가 기부 또는 보조 그 밖의 공금의 지출을 할 수 있는 경우를 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 국고보조재원에 의한 것으로 국가가 지정한 경우(제2호) 등으로 제한하고 있고, 같은 법 시행령 제32조에서는 지방자치단체가 경비를 지출함에 있어 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 처리에 한하여 지출해야 하고, 법령에 근거 없이 국가 또는 다른 지방자치단체의 사무 및 교육사무를 처리하기 위하여 경비를 지출할 수 없다고 규정하고 있으나, 「고등교육법」 제7조제1항은 위에서 살펴본 바와 같이 기초지방자치단체를 포함한 모든 지방자치단체가 같은 법 제2조에서 정한 학교에 재정 지원을 할 수 있는 근거조항이 된다고 할 것이므로, 기초지방자치단체가 국립대학에 재정지원을 하는 것이 「지방재정법」에 위반된다고 할 수도 없습니다.

  ○ 그렇다면, 기초지방자치단체 역시 「고등교육법」 제7조제1항에 따라 국립대학의 캠퍼스 조성 및 운영을 위한 비용
을 해당 국립대학에 직접 지원·보조할 수 있습니다.

  ○ 다만, 기초지방자치단체가 대학에 대한 재정지원을 할 수 있더라도 이는 기초지방자치단체의 사무범위에 교육·학예에 관한 사무가 포함된다는 의미는 아니고, 대학에 관한 사무는 원칙적으로 국가의 사무로서 대학의 설립·운영에 관한 재원의 지원·보조는 기본적으로 국가예산을 통하여 이루어져야 할 것인 점, 기초지방자치단체가 경쟁적으로 대학의 지역 유치를 위하여 대학시설의 부지매입비나 운영비를 일반재정에서 지출하는 것은 교육의 지역간 균형발전과 기초지방자치단체의 건전재정을 저해하는 결과를 초래할 우려가 있어 이를 합리적으로 조정할 필요성이 있다는 점 등을 고려할 때, 앞으로 「고등교육법」 제7조제1항을 근거로 대학에 재정지원을 할 수 있는 지방자치단체의 범위나 재정지원 수준 등에 대하여 정책결정자들의 적극적인 협의와 이를 통한 입법적 해결이 필요하다고 할 것입니다.