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1. 질의요지

개정 「동물보호법」(2007. 1. 26. 법률 제8282호로 전부개정되어 2008. 1. 27. 시행된 것을 말함. 이하 같음) 제15조제1항에 따라 동물판매업을 하고자 하는 자가 시장·군수에게 등록을 해야 하는 동물판매업 등록제가 신설된 한편, 「건축법」은 건축물에 대한 건축 허가 및 용도에 관하여 규정하고 있는바, 개정 「동물보호법」 시행 전에 무허가건축물, 단독주택, 공동주택, 축사에서 자유업으로 동물판매업을 해오던 자가 개정 「동물보호법」 시행 후에 같은 장소에서 동물판매업의 등록을 할 수 있는지?

2. 회답

   개정 「동물보호법」 제15조제1항에 따른 동물판매업의 등록에 관하여 건축허가 및 건축물의 용도에 관한 「건축법」의 관련 규정이 적용되므로, 무허가건축물에서는 동물판매업의 등록을 할 수 없고, 단독주택이나 공동주택은 그 용도가 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 또는 같은 표 제21호의 동물 및 식물관련시설 용도로 변경되지 않았다면 그 단독주택이나 공동주택에서도 동물의 판매를 영업내용으로 하는 동물판매업의 등록을 할 수 없으며, 축사는 「건축법 시행령」 별표 1 제21호의 동물 및 식물관련시설 용도에 해당되므로 축사에서는 동물의 생산·수입 또는 판매를 영업내용으로 하는 동물판매업의 등록을 할 수 있습니다.

3. 이유

  ○ 개정 「동물보호법」 제2조 및 같은 법 시행령 제3조에서 “등록대상동물”이란 질병의 관리, 공중위생 상의 위해방지 등을 위하여 등록이 필요하다고 인정하는 것으로서 가정에서 반려(伴侶 : 표준국어대사전에 따르면 “짝이 되는 동무”를 말함)의 목적으로 기르는 개를 말하고, 같은 법 제15조제1항 및 같은 법 시행규칙 제16조에서는 개를 판매의 목적으로 생산 또는 수입하거나 이를 판매하는 업(이하 “동물판매업”이라 함)을 하고자 하는 자는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 시장·군수에게 등록하도록 하고 있으며, 같은 법 제15조제3항에서 동물판매업 등록을 하고자 하는 자는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 동물의 보호와 공중위생상의 위해를 방지하기 위하여 필요한 시설과 인력을 갖추도록 하고 있고, 같은 법 시행규칙 제19조 및 별표 4의 제1호에서는 동물판매업의 시설 및 인력기준에 대하여 규정하고 있는바, 영업장은 독립된 건물이거나, 다른 용도로 사용되는 시설과 같은 건물에 있을 경우에는 해당 시설과 구분되어야 하고(가목), 영업장은 사육실과 격리실이 구분되어야 하며(나목), 사육실은 동물을 위생적으로 건강하게 관리하기 위하여 온도 및 습도 조절이 가능하여야 하고(다목), 시설의 청결유지와 위생 관리에 필요한 급수시설 및 배수시설(마목)
과 젖을 먹이거나 새끼를 가진 동물을 사육할 수 있는 시설(아목), 그리고 배설물을 처리할 수 있는 장치[자목의 3))를 각각 갖추어야 하며, 사육하고 있는 동물 100마리당 1명 이상의 사육·관리 인력을 확보(차목]하여야 하는 등의 내용을 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 별지 제5호서식의 동물판매업 등록신청서에 따르면 영업의 내용을 동물의 생산, 동물의 수입, 동물의 판매의 3개 부문으로 구분하여 정하고 있는바, 동물의 생산이나 수입의 경우 동물을 판매할 때까지는 일정 기간 사육을 해야 하므로 동물의 판매의 경우와는 영업의 내용면에서 구분된다고 할 것입니다.

  ○ 또한, 개정 「동물보호법」 제15조제5항은 위에서 본 시설 및 인력의 기준에 적합하지 아니한 경우 등에는 등록을 할 수 없다고 하여 등록제한사유를 규정하고 있고, 같은 법 제25조는 이러한 등록을 하지 아니하고 동물판매업을 영위하거나 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 등록을 한 자는 100만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있으며, 같은 법 부칙에서 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다고 하고 있고(제1항), 이 법 시행 전의 행위에 대한 벌칙의 적용에서는 종전의 규정에 따르는 것(제2항)으로 하고 있을 뿐, 같은 법 시행 전의 동물판매업을 자유업으로 영위하고 있던 자
에 대한 경과규정은 두고 있지 않습니다.

  ○ 한편, 「건축법」 제2조제1항제2호에서 “건축물”이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말하고, 같은 법 제2조제2항과 같은 법 시행령 제3조의4 및 별표 1은 단독주택, 공동주택, 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설 등으로 용도별 건축물의 종류를 각각 구분하여 규정함으로써 건축물은 그 용도에 적합하게 건축되어야 함을 정하고 있고, 같은 법 제11조는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 “허가권자”라 함)의 허가를 받아야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제14조는 위 허가 대상 건축물이라 하더라도 일정한 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보고 있으며, 같은 법 제19조는 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다고 하고 있고, 같은 법 제22조는 건축주가 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하
려면 공사감리자가 작성한 감리완료보고서와 국토해양부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하며, 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토해양부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주도록 규정하고 있습니다.

  ○ 그리고, 「건축법」 제79조에서 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고(제1항), 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다고 규정하고 있는바(제2항), 위와 같은 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없는 한 이에 응하여야 하고(제3항), 허가권자는 같은 조 제1항에 의한 시정명령을 하는 경우에는 표지를 해당 위반건축물에 설치하고 건축물대장에 위반내용을 기재하도록 규정하고 있으며(제4항), 같은
 법 제108조 및 제110조는 이러한 관련 규정에 위반한 경우 징역 또는 벌금에 처하도록 하여 벌칙을 규정하고 있습니다.

  ○ 먼저, 개정 「동물보호법」 부칙에서 종전의 동물판매업을 자유업으로 영위하고 있던 자에 대한 경과규정을 두고 있지 않은 데에 살펴보면, 일반적으로 법령이 제·개정되는 경우 이미 어떤 권리나 법적인 지위를 확보한 사람이나 사항(사물)에 대하여 일단 그 권리나 지위를 인정하면서 새로운 법질서에 맞추어 나가도록 하기 위하여 경과조치를 두는 것인데, 특정한 영업·행위 등에 대하여 허가제·등록제 등 새로운 규제를 가하려는 경우에는 종래부터 그러한 영업을 하고 있는 자에 대하여는 일정기간 새로운 법령의 적용을 유예한다든가 허가·등록 등의 기준을 완화하거나 그 기준을 갖출 수 있는 기간을 유예하여 새로이 영업을 하는 자보다 손쉽게 허가·등록 등을 받을 수 있도록 하는 규정을 둘 필요가 있는 것인바, 이러한 경과규정이 보호하고자 하는 법익의 범위는 종전 법령에 의해 형성된 법률관계라 할 것이고, 제·개정된 법령 시행 이후에 발생하는 법률관계에 대해서는 특별한 규정이 없는 한 제·개정된 법령이 적용되는 것이 원칙입니다.

  ○ 따라서 개정 「동물보호법」 시행 후에 발생하는 법률관계에 대해서는 특별한 규정이 없는 한 개정 「동
물보호법」이 적용되는 것이 원칙이므로 종전에 법령상 아무런 제한 없이 동물을 판매하고 있었던 경우에도 개정 「동물보호법」에 따라 동물판매업의 시설기준 및 인력을 갖추어 등록신청을 하여야 합니다.

  ○ 다음으로, 동물판매업의 등록의 성격에 대하여 살펴보면, 강학상의 “등록”은 일정한 사실이나 법률관계를 행정기관에 비치된 장부에 등재하고 이에 따라 일정한 사실이나 법률관계의 존부를 공적으로 증명하는 것을 말하는데, 현행 법령에서 규정하고 있는 “등록”은 규제의 정도가 허가와 신고의 중간에 속하는 규제의 의미로 사용되어 “약화된 허가제”의 규정방식으로 보고 있습니다.

  ○ 그런데, 구 「동물보호법」(2007. 1. 26. 법률 제8282호로 전부개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 상 아무런 제한 없이 영위할 수 있었던 동물판매업이 2008. 1. 27. 시행된 개정 「동물보호법」에서 등록제로 변경된 후, 개정 「동물보호법」 시행 전에 무허가건축물, 단독주택, 공동주택, 축사에서 자유업으로 동물판매업을 하고 있던 자가 개정 「동물보호법」 제15조의 동물판매업 등록기준을 갖추어 등록신청을 하는 경우, 먼저 위에서 살펴본 「건축법」 상 허가권자가 「건축법」 제79조제2항에 따라 위반건축물에 대하여 “다른 법령에 따른 영업 그 밖의 행위의 
허가”를 하지 아니하도록 요청할 수 있는 범위에 개정 「동물보호법」 제15조의 동물판매업의 등록이 포함되는지가 문제된다고 할 수 있는바, 법령상 강학상의 “허가”는 허가·인가·승인·등록 및 지정 등의 용어가 혼용되어 사용되고 있는바, 해당 행위가 강학상의 허가에 해당하는지의 여부는 관계 법령의 구체적인 규정이나 취지 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 할 것입니다.

  ○ 또한, 위에서 살펴본 바와 같이 개정 「동물보호법」에서 규정하고 있는 “등록”은 “약화된 허가제”의 규정방식이므로, 개정 「동물보호법」 제15조에서 그 문언상 “등록”으로 되어 있다는 이유만으로 「건축법」 제79조제2항에서 규정하고 있는 “다른 법령에 따른 영업 그 밖의 행위의 허가”의 범위에서 배제되는 것은 아니라고 할 것이고, 구 「동물보호법」 상 아무런 제한 없이 자유업으로 할 수 있었던 동물판매업을 개정 「동물보호법」 상 등록제로 한 것은 공중위생상의 위해 방지 및 동물에 대한 학대행위의 방지 등 동물의 보호에 관한 행정상 관리의 실효성을 제고시키기 위함 것임에 비추어 볼 때, 위 동물판매업의 “등록”은 실제로 강학상의 “허가”의 범주에 들어간다고 보아야 할 것입니다.

  ○ 따라서 「건축법」 제79조제2항에 따라 허가권자가 위반건축물에 대하여 “다른 법령에 
따른 영업 그 밖의 행위의 허가”를 하지 아니하도록 요청할 수 있는 범위에 개정 「동물보호법」 제15조에 따른 동물판매업의 등록이 포함된다고 할 것입니다.

  ○ 그렇다면, 위에서 살펴본 바와 같이 개정 「동물보호법」 제15조 등의 동물판매업의 시설 및 인력기준에는 동물판매업을 영위하는 건축물의 허가 유무 및 용도에 관하여 정하고 있지 않은데, 「건축법」 상 건축물의 허가 및 용도에 관한 관련 규정의 적용 여부와 관계없이 개정 「동물보호법」 상 동물판매업의 시설 및 인력기준을 갖추면 동물판매업의 등록을 할 수 있는지가 문제된다고 할 수 있습니다.

  ○ 우선, 「축산법」 제2조제1호 및 같은 법 시행규칙 제2조제1호, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조에서는 사육동물인 개를 각각 가축으로 규정하고 있고, 「수의사법」 제2조 및 제17조에서는 수의사는 개를 포함한 동물을 진료하거나 동물의 질병을 예방하는 업인 동물진료업을 행하는 장소로서 동물병원을 신고·개설하도록 규정하고 있으나 개의 종류에 대해서는 규정한 바가 없으며, 개정 「동물보호법」에서도 가정에서 반려의 목적으로 기르는 개를 등록대상동물로 규정하고 있으나 그 개의 종류에 대해서는 규정하고 있지 않으므로 등록대상동물인 개의 종류에는 애완
용 외에도 경호용 및 경비용 등의 목적으로 가정에서 기르는 경우도 모두 포함된다고 할 것입니다.

  ○ 그리고, 「동물보호법 시행규칙」 별표 4에서 동물판매업을 하는 영업장은 독립된 건물이거나, 다른 용도로 사용되는 시설과 같은 건물에 있는 경우에는 해당 시설과 구분될 것을 요하고 있는바, 독립된 건물이란 최소한의 기둥과 지붕 그리고 둘레 벽이 이루어지면 그 요건을 갖춘 것으로 볼 수 있는바(대법원 2003. 5. 30. 선고 2002다21592 판결), 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것을 말하는 「건축법」 제2조제2호의 건축물과 같은 개념이라고 할 것입니다.

  ○ 한편, 용도별 건축물의 종류를 규정하고 있는 「건축법 시행령」 별표 1에서 단독주택(제1호), 공동주택(제2호), 동물병원 등이 포함된 제2종 근린생활시설(제4호), 축사 및 가축시설 등이 포함된 동물 및 식물관련시설(제21호) 등으로 용도별 건축물의 종류를 각각 구분하고 있고, 이러한 「건축법」 상 건축물의 용도는 건축물의 종류를 유사한 구조·이용목적 및 형태별로 묶어 분류한 것으로서 건축물의 용도에 따라 건축물의 대지·구조 및 설비기준 등이 다르게 적용될 뿐만 아니라, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 용도지역 및 용도지구 안에서의 
건축의 허용 여부가 달라지는바, 가정에서 반려의 목적으로 기르는 개와 같은 유기체인 동물의 생산·수입 또는 판매를 영업으로 하는 동물판매업 용도의 건축물로는 단독주택이나 공동주택 용도의 건축물을 허용할 수는 없다고 할 것이고, 적어도 같은 표에서 동물병원이 포함된 제4호의 제2종 근린생활시설(영업내용이 판매인 경우)이나 제21호의 동물 및 식물관련시설(영업내용이 생산 또는 수입인 경우) 등 개의 사육, 격리 및 판매 등에 적합한 용도의 건축물에 한해서 허용될 수 있다고 할 것입니다.

  ○ 그런데, ① 개정 ｢동물보호법｣ 제15조제3항에서 동물판매업의 등록을 하고자 하는 자는 동물의 보호와 공중위생상의 위해를 방지하기 위하여 필요한 시설과 인력을 갖추도록 규정하고 있는 점, ② 동물판매업의 시설 및 인력기준에 대하여 규정하고 있는 같은 법 시행규칙 제19조 및 별표 4의 제1호에서 영업장은 독립된 건물이거나, 다른 용도로 사용되는 시설과 같은 건물에 있을 경우에는 해당 시설과 구분되어야 하고, 영업장은 사육실과 격리실이 구분되어야 하며(가목 및 나목), 시설의 청결유지와 위생 관리에 필요한 급수시설 및 배수시설을 갖춰야 하고(마목), 배설물을 처리할 수 있는 장치를 갖추도록 규정하고[자목의 3)) 있는 점, ③ 같은 법 시행규칙 별지 제5호서식의 동물판매업 등록신청서상 동물판매업 영업내용을 동물의 생산․수입 또는 판매로 구분하여 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, ｢축산법｣ 상 가축이고 개정 ｢동물보호법｣ 상 반려동물인 개를 판매하고자 하는 동물판매업의 영업장은 위와 같은 요건을 모두 충족해야 하고, 이를 위해서는 영업내용이 동물의 판매인 경우에는 그 영업장은 ｢수의사법｣ 제2조제4호의 동물병원에 준하여 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설이나 축사․가축시설이 포함된 같은 별표 제21호의 동물 및 식물관련시설 용도 등의 건축물에, 영업내용이 동물의 생산․수입인 경우에는 그 영업장이 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제21호의 동물 및 식물관련시설 용도 등의 건축물에 각각 있어야 한다고 보는 것이, 반려동물인 개의 사육 및 유기동물의 증가 등에 따른 문제점을 해결하기 위해 개정 ｢동물보호법｣을 개정하여 개의 등록제를 도입하고(개정 ｢동물보호법｣ 제5조), 동물판매업의 등록제를 도입한(개정 ｢동물보호법｣ 제15조] 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.

  ○ 그리고, 개정 ｢동물보호법｣은 동물에 대한 학대행위의 방지 등 동물을 적정하게 보호․관리하기 위하여 필요한 사항을 규정(제5조부터 제8조, 제19조)함으로써 동물의 생명과 그 안전을 보호하고 복지를 증진하며 생명의 존중 등 국민의 정서 함양에 이바지함을 목적으로 하고 있고, ｢건축법｣은 건축물의 대지․구조․설비기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전․기능․환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있는바, 위와 같이 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 한다고 할 것이므로(대법원 1993. 4. 27. 선고 93누1374 판결), 개정 ｢동물보호법｣ 제15조제1항에 따른 동물판매업의 등록에 있어서 입법목적, 규정사항, 적용범위 등에 비추어 개정 ｢동물보호법｣은 ｢건축법｣ 등에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고는 해석되지 않으므로 개정 ｢동물보호법｣ 제15조에 따른 동물판매업의 등록기준을 갖춘 자라 할지라도 ｢건축법｣ 상 건축물의 건축허가 및 용도 등의 관련 규정을 준수하지 아니하는 이상 동물판매업의 등록을 할 수 없다고 할 것입니다.

  ○ 또한, 개정 ｢동물보호법｣ 부칙에서 자유업으로 동물판매업을 영위하고 있던 자에 대한 경과규정을 두고 있지 않는 것은 종전에 아무런 법령상 제한 없이 자유업으로 동물판매업을 영위하던 자의 영업권을 보호하기 위하여 새로이 동물판매업을 등록하는 자와 차등을 두어 등록기준을 완화한다거나 건축법령을 위반하여 건축물의 용도에 맞지 않게 설치된 사업장의 등록을 묵인하려는 의미로는 볼 수 없고, 나아가 이 사건에서 기존의 자유업으로 동물판매업을 영위하던 자의 영업행위에 대한 신뢰를 보호하여 건축법령을 위반한 건축물에 영업장이 있는 동물판매업의 등록을 수리함에 따라 얻게 되는 기존 동물판매업자의 사익에 비하여, 동물판매업의 영업장이 있는 건축물의 건축법령 등 관련 규정의 위반사항을 이유로 동물판매업의 등록을 거부함으로써 건축법령상 적법한 건축물에 동물판매업의 영업장을 설치하도록 유도하여 당해 건축물 이용자 및 판매동물인 개의 안전 등을 확보하고자 하는 공익이 크다고 할 것입니다.

  ○ 이와 같이, 개정 ｢동물보호법｣ 제15조제1항에 따른 동물판매업 등록은 관계 법령에서의 적법한 행위를 전제로 하는 것이므로 동물판매업의 영업장이 있는 건축물은 건축법령상 건축허가 및 건축물의 용도 등의 관련 규정에 위반사항이 없어야 할 것이므로, 동물판매업의 등록의 경우 영업장이 있는 건축물은 건축법령상 적법하게 건축되거나 용도 등에 있어서 위반행위가 시정되어 위법상태가 해소됨으로써 안전 및 환경위생 등이 확보된 건축물을 말한다고 할 것입니다(법제처 2006. 6. 9. 회신 06-0055 해석례).

  ○ 따라서 무허가건축물을 포함하여 단독주택, 공동주택, 축사 용도의 건축물의 경우 개정 ｢동물보호법｣ 제15조제1항에 따른 동물판매업의 등록에 관하여 건축물의 건축허가와 용도에 관한 ｢건축법｣의 관련 규정이 적용되므로, 동물판매업의 영업장이 무허가건축물에 있다면 동물판매업의 등록을 할 수 없고, 동물판매업의 영업장이 단독주택이나 공동주택에 있다면, 해당 영업장의 용도가 적어도 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(영업의 내용이 동물의 판매인 경우에 한함)이나 같은 표 제21호의 동물 및 식물관련시설 용도 등으로 변경되지 않았다면 동물판매업의 등록을 할 수 없으나, 동물판매업의 영업장이 축사에 있다면, 그 축사는 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제21호의 동물 및 식물관련시설 용도에 해당되므로 동물판매업의 등록을 할 수 있습니다.